ISEE: Sentenze del TAR Lazio

Il TAR del Lazio il giorno 11 febbraio 2015 ha accolto, pur parzialmente, tre  ricorsi presentati contro il DPCM 159/2013 e cioè il Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE).

Le tre sentenze (TAR Lazio, Sezione I, n. 2454/2015, 2458/2015 e 2459/2015) di fatto modificano parzialmente l’impianto di calcolo dell’Indicatore della Situazione Reddituale, cioè di una delle due componenti dell’ISEE (l’altra è quella patrimoniale).

Sorvolando sulle violazioni non accolte, i due dispositivi letti in modo combinato:

  • escludono dal computo dell’Indicatore della Situazione Reddituale “trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, incluse carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche” (art. 4, comma 2 lettera f); ciò significa tutte le pensioni, assegni, indennità per minorazioni civili, assegni sociali, indennità per invalidità sul lavoro, assegni di cura, contributi vita indipendente ecc.);

  • annulla il DPCM nella parte in cui prevede un incremento delle franchigie per i soli minorenni (art. 4, lettera d, n.1, 2, 3).

Per comprendere meglio: il secondo punto, prevedeva una franchigia forfettaria così differenziata:

1) persone con disabilità media, per ciascuna di esse, una franchigia pari ad 4.000 euro, incrementate a 5.500 se minorenni;
2) persone con disabilità grave, per ciascuna di esse, una franchigia pari a 5.500 euro, incrementate a 7.500 se minorenni;
3) persone non autosufficienti, per ciascuna di esse, una franchigia pari a 7.000 euro, incrementate a 9.500 se minorenni.

Fino a indicazioni contrarie, e data l’approssimazione del dispositivo su tale punto, non si può che ritenere che le stesse franchigie previste per i minori siano ora da applicare anche ai maggiorenni.

La Sentenza 2459/2015, peraltro, nelle motivazioni, ma non nel dispositivo, censura la disposizione che prevede che l’opportunità di ricorrere all’ISEE ridotto (personale o proprio e del coniuge) sia riservata ai soli disabili maggiorenni e non invece anche ai minorenni, creando così una disparità di trattamento.

Il Tribunale Amministrativo, tuttavia, annullando la disposizione della differenziazione sulle franchigie, aumenta la disparità di trattamento fra minorenni e maggiorenni. Solo ai secondi rimane ancora la possibilità di redigere, ai soli fini delle prestazioni di natura sociosanitaria, l’ISEE personale. Perlomeno fino ad un ulteriore intervento normativo.

Da un lato lasciano perplessi alcune motivazioni addotte dal TAR ed in particolare il passaggio: “Non è dato comprendere per quale ragione, nella nozione di “reddito”, che dovrebbe riferirsi a incrementi di ricchezza idonei alla partecipazione alla componente fiscale di ogni ordinamento, sono stati compresi anche gli emolumenti riconosciuti a titolo meramente compensativo e/o risarcitorio a favore delle situazioni di “disabilità”, quali le indennità di accompagnamento, le pensioni INPS alle persone che versano in stato di disabilità e bisogno economico.”

La ragione, al contrario, è nota e consolidata: il DPCM si basa su una norma specifica approvata in un preciso momento storico (Governo Monti, Decreto “Salva Italia”, legge 22 dicembre 2011 , n. 214) con la pressoché unanimità del Parlamento con il voto di molti Parlamentari che oggi siedono ancora alle Camere. Era ben noto allora (si vedano gli Atti parlamentari e le audizioni che segnalavano quel rischio volutamente ignorato) che il riferimento era anche al computo delle provvidenze assistenziali.

Ma tant’è: il TAR non è chiamato ad esprimersi sulle norme ma sugli atti di natura amministrava e regolamentare e quindi non può intervenire nella direzione della “falsa applicazione” spostando però le reali responsabilità politiche della scelta originale.
Ed è poi piuttosto singolare visto che l’organo superiore, il Consiglio di Stato, ha dato il suo avallo preventivo proprio a quel testo ora censurato da TAR.

Nel merito, dall’altro lato, non si può che concordare sul principio generale che le provvidenze assistenziali non possono essere considerate alla stregue dei redditi anche per una serie di altri motivi che il TAR non elenca.
Nel frattempo, tuttavia, sono intervenuti altri fatti e nello scenario complessivo sussisto anche altri elementi che più oltre tentiamo di capire.
Al di là delle disquisizioni di principio, vediamo ora di comprendere cosa accade ed è di diretto interesse per i cittadini.

 

Quali saranno gli effetti pratici sul calcolo dell’ISEE delle persone con disabilità e le loro famiglie?

Ad una superficiale lettura, ignorando i complessi meccanismi che stanno alla base dell’ISEE, in molti hanno applaudito alle Sentenze ritenendo che questi annullamenti producano solo effetti positivi molto significati e per tutti gli interessati.
In realtà, proprio a causa della complessità dello strumento ISEE, l’esito dei ricorsi è smorzato e in alcuni casi produce effetti inattesi.

Ciò è connesso, in particolare, al meccanismo di detrazione, riservata ai non autosufficienti, “per la spesa sostenuta, inclusiva dei contributi versati, per collaboratori domestici e addetti all'assistenza personale, come risultante dalla dichiarazione di assunzione presentata all'INPS e dai contributi versati al medesimo istituto, nel limite dell'ammontare dei trattamenti di cui al comma 2, lettera f).”

Il comma 2 lettera f) è stato annullato dal TAR del Lazio. Il DPCM 159/2013 aveva previsto quella possibilità proprio per compensare il computo delle provvidenze assistenziali nell’ISR e quindi nell’ISEE per le persone con più grave disabilità che debbano avvalersi di assistenti o badanti assumendoli regolarmente.
Questa detrazione ora non è più possibile e ciò produce effetti distorsivi in alcuni non infrequenti casi (oltre ad incentivare ulteriormente il lavoro sommerso, ma questo non è tema di questo articolo). Va persa la misura equitativa che consente di far pesare alcuni costi tipici della disabilità. RImane invece cogente la possibilità di detrarre le spese sanitarie fino a 5000 euro (se effettivamente documentabili).

Al contempo è ampio il numero di persone che – al contrario – godono dei vantaggi delle Sentenze citate. Per altri casi (ad esempio i minori titolari dell’indennità di frequenza) gli effetti attuali delle Sentenze sono del tutto irrisori.

A riprova reinviamo alle nostre simulazioni elaborate dopo le Sentenze.

 

Quali sono gli effetti sulle procedure di rilascio e di applicazione delle nuove DSU (ISEE)?

Le Sentenze del TAR Lazio sono immediatamente applicative ma difficilmente saranno operative perlomeno nell'immediato. Certamente le DSU (ISEE) rilasciate dal 12 febbraio 2015 senza rispettare le tre Sentenze sono formalmente illecite. Ma di fatto il Ministero potrebbe non applicarle subito, cioè potrebbe sospenderne l’applicazione in attesa del ricorso presso il Consiglio di Stato pur sapendo che alcuni cittadini possono legittimamente presentare ricorso (con probabile soccombenza del Ministero stesso).

Ricordiamo che il rilascio delle Dichiarazioni Sostitutive Uniche  è incardinato nel sistema informatico dell’INPS a cui hanno accesso i singoli cittdini con proprio PIN o i CAF autorizzati. Se INPS non modifica il sistema informatico le DSU rilasciate continueranno ad essere irregolari (e, in taluni casi, svantaggiose per il cittadino).

Tuttavia il sistema informatico è basato sulle indicazioni di Ministero del lavoro e del Ministero dell’economia (Decreto del dicembre 2014 che approva i modelli) e fintantoché non ha indicazioni operative formali, INPS non modifica il suo software e le relative istruzioni. Da ciò derivano confusioni procedurali di notevole entità.
Se dovesse crearsi un “vuoto amministrativo” molti cittadini potrebbero restare privi di DSU oppure ottenerla con forte ritardo rispetto alle esigenze di accesso a servizi e prestazioni agevolate. 

Vi è poi l’aspetto di chi ha già richiesto e non ancora ottenuto la DSU per l’ISEE: riceverà quella corretta in base alle Sentenze oppure quella previgente? Al momento non è dato sapere ma è assai improbabile.

Infine c’è l’ancora più delicata situazione di chi ha già ottenuto la DSU in base alla normativa “previgente” e sulla scorta di quella DSU ha richiesto o sta per richiedere una prestazione sociale o socio-sanitaria agevolata. Potrebbe risultare svantaggiosa, escludere da un servizio, comportare una partecipazione di spesa.
Anche in questo caso non è ancora dato sapere quali saranno le risposte procedurali da un lato di INPS e dall’altro da parte degli enti erogatori del servizio (Comuni, Asl ecc.), ma questo dipende dalle decisioni che il Ministero del lavoro assumerà nei prossimi giorni.

Di certo è uno scenario che sarà causa o di numerosi disagi  o foriero di un buon numero di contenziosi.

Infatti il cittadino, per il quale la DSU sia svantaggiosa, conserva il diritto di vederla rettificare in forza delle sentenze del TAR Lazio, ma potrebbe incontrare opposizioni o l’impossibilità materiale di ottenerne un’altra.
Anche l’Ente erogatore, tuttavia, potrebbe supporre che la DSU di alcun cittadini sia “troppo” vantaggiosa e vada ricalcolata chiedendo, in caso di esito positivo, la compensazione di quanto “indebitamente” corrisposto. E anche in questi casi potrebbero aprirsi numerosi contenziosi.

Al momento né Ministero del lavoro né INPS si sono pronunciati per sanare la situazione di gravissimo dissesto operativo causato dalle Sentenze.

Il rischio maggiore, lo ripetiamo, è che il cittadino privo di DSU (ISEE) rimanga escluso dall’accesso a prestazioni o servizi. In realtà la situazione più probabile è, come già detto, che il Ministero decida di non applicare i dispositivi delle Sentenze e che CAF e INPS continuino a erogare DSU con le modalità già previste prima dei pronunciamenti del TAR. Al cittadino a quel punto, se ritiene che la sua DSU (ISEE) sia svantaggiosa, non rimane che presentare ricorso nei tempi e nei modi che ne conseguono.
In pratica gli effetti delle Sentenze, pur cogenti, rimarrebbero piuttosto incerti.

 

Cosa succede se il Ministero del lavoro impugna le Sentenze?

Questa azione spetta alla Presidenza del consiglio dei ministri, non al Ministero del lavoro. Le Sentenze andrebbero impugnate davanti al Consiglio di Stato, ma questo non sospende gli effetti delle tre Sentenze che continuano ad essere cogente fino ad eventuale sentenza contraria. Comunque vada si porrebbe il problema di sanare successivamente le posizioni di chi ha chiesto e ottenuto le DSU nel periodo intercorrente fra le Sentenze del Tar Lazio e quella eventuale di segno contrario del Consiglio di Stato. Quindi un’altra notevole confusione procedurale.

La scelta di impugnare la Sentenza è tecnico-politica. Verosimilmente dato il tema, più politica che tecnica.

Di fatto però il Ministero del lavoro - in ispecie se attiva immediatamente il ricorso presso il Consiglio di Stato - non è tenuto ad applicare subito le Sentenze e di fatto sarà ciò che accadrà. Questo da un lato può ingenerare un significativo contenzioso con i cittadini, ma dall'altro garantisce al sistema di rilascio delle DSU di proseguire pur con i criteri precedenti alle Sentenze.

 

Come si comporteranno comuni e regioni?

Come noto gli enti erogatori di prestazioni sociali agevolate (esempio i Comuni, le Università ecc.) fissano, con propria deliberazione, i criteri di accesso e quindi: i destinatari delle prestazioni e le eventuali soglie ISEE per accedervi o al di sopra delle quali viene richiesta la partecipazione alla spesa.

Il DPCM 159/2013 impone che trascorsi 30 giorni dalla pubblicazione dei nuovi modelli, le DSU (Dichiarazione sostitutiva unica) possono essere rilasciate solo con i nuovi criteri. Conseguentemente anche le prestazioni sociali agevolate richieste successivamente a quella data, sono erogate sulla base dell’ISEE rivisto ai sensi del DPCM 159/2013.
Entro la stessa data gli enti che disciplinano l’erogazione delle prestazioni sociali agevolate (Comuni, Università ecc.) devono emanare gli atti anche normativi necessari all’erogazione delle nuove prestazioni in conformità con le disposizioni del nuovo decreto. Questo significa che devono fissare le nuove soglie di accesso alle prestazioni sociali agevolate di loro competenza. Di fatto il limite temporale è già superato essendo i moduli approvati il 7 novembre 2014 con specifico decreto.

Alcuni comuni hanno provveduto ad approvare le deliberazioni basandosi sull’impianto del precedente ISEE e quindi ipotizzando un certo apporto finanziario dalla partecipazione alla spesa da parte dei Cittadini.
Rivedranno ora le loro deliberazioni? È possibile che lo facciano e che restringano il campo di intervento, la quantità dei servizi, o l’ammontare delle prestazioni. Non esistendo una normativa che fissi in modo chiaro livelli essenziali ai assistenza in ambito sociale e in larga misura sociosanitario, le amministrazioni possono cogliere l’occasione per diminuire quantità/qualità dei servizi.

Ma è anche possibile che, per la situazione di generale disorientamento e vuoto legislativo, si colga l’occasione anche per distinguere capziosamente i servizi per tipologia - prestazioni sociali, prestazioni sociali agevolate, prestazioni agevolate di natura sociosanitaria – facendo rientrare forzosamente nell’una o nell’altra categoria ciò che è più utile ai fini del contenimento della spesa e delle partecipazione alla spesa.

Per farci intendere meglio ricordiamo che solo per le “prestazioni agevolate di natura sociosanitaria” è previsto l’ISEE ridotto (quello della persona e non della famiglia). Per le altre prestazioni è contemplato l’ISEE familiare.

Tutto questo per lasciar intuire che le modalità per compensare un ISEE più vantaggioso per i cittadini (nemmeno tutti) allignano nella “fantasia” e nella “finanza creativa” di molti amministratori vieppiù se in difficoltà con il bilancio.

 

Consulta il testo delle tre sentenze

 

13 febbraio 2015

 

Carlo Giacobini
Direttore responsabile di HandyLex.org