Compartecipazione al costo in Regione Lombardia: nuova pronuncia del Consiglio di Stato

 

La pronuncia Cons. St., sez. III, 08-11-2013, Sent. 5355, può definirsi una sentenza “di chiarimento”, che non muta quanto già rilevato a suo tempo (v. nota precedente): il principio di evidenziazione della capacità economica del solo assistito non è, così come stabilito da Corte Cost., 19-12-2012, Sent. n. 296, immediatamente applicabile, e purtuttavia può rivivere allorquando le Amministrazioni, che nella definizione del livello compartecipativo dell’utenza si devono riferire alla Legge Regionale vigente, esso è colà contenuto.

I Comuni, infatti, come nel caso di specie ha cercato di sostenere l’Amministrazione appellante, non possono certo rifarsi in via esclusiva al proprio Regolamento comunale, quale che ne sia il contenuto rispetto alle fonti sovraordinate.

Illegittima, infatti, risulta la norma del Regolamento comunale nella parte in cui pretende di fissare criteri compartecipativi difformi rispetto alla Legge (regionale o nazionale, rilevante), in quanto il potere regolamentare generalmente attribuito ai Comuni non può estendersi ad aspetti che sono espressamente riservati al potere legislativo e/o regolamentare della Regione o dello Stato e, nei casi in cui tanto sia eventualmente consentito, non può disattendere, ai sensi del noto principio di diritto sulla gerarchia delle fonti, le relative disposizioni (appunto, regionali o statali).

Tanto comporta che il potere regolamentare attribuito ai Comuni non può essere inteso come attribuzione di un autonomo e concorrente potere in materia, ma di una potestà subordinata al rispetto di quanto sarà stabilito dalle fonti sovraordinate.

In tal caso il Giudice amministrativo deve, anche d'ufficio, in base ai principi sulla gerarchia delle fonti, prendere atto dell'illegittimità del regolamento, e degli atti amministrativi conseguenti, concludendo con l’annullamento e/o disapplicazione, in relazione al petitum, del Regolamento comunale e di tutti gli atti impugnati, siccome illegittimi.

Trattasi di un elementare regola di diritto, che nel caso deciso qui in commento, tuttavia, l’Amministrazione comunale ha cercato di non applicare, con esiti ovviamente, e prevedibilmente, nefasti.

Il risultato: il Comune in questione si è visto confermato l’annullamento del proprio Regolamento e di tutti gli atti rilevanti, con la conseguenza concreta che detto Regolamento non è, e, invero, non era, più applicabile a nessun utente, nella parte in cui stabilisce regole compartecipative difformi rispetto alla normativa.

Tutti gli utenti di quel Comune, quindi, hanno titolo per pretendere la variazione della disciplina prevista dal Regolamento, in quanto accertata come illegittima.

 Al di là della questione locale, quel che interessa è, a mio avviso, la conferma della linea del TAR Milano, rispetto a quella del TAR Brescia, riguardo l’attuale immediata applicabilità dell’art. 8 della l.r. n. 3/2008, oggetto, come noto, della c.d. sperimentazione del Fattore Famiglia Lombardo.

Premettendo che è opportuno stendere un velo pietoso, sui contenuti e risultati di detta “sperimentazione”, è noto che, successivamente alla citata Corte Cost., n. 296/2012, i due TAR lombardi hanno assunto una posizione diversa riguardo alla necessaria applicazione delle regole contenute nell’art. 8 della l.r. n. 3/2008, che, di seguito, si riporta:

Art. 8 (Agevolazioni per l’accesso alle prestazioni sociali e sociosanitarie)

1. Le persone che accedono alla rete delle unità d’offerta sociosanitarie partecipano, mediante il pagamento di rette, alla copertura del costo delle prestazioni inerenti a livelli essenziali di assistenza, per la parte non a carico del fondo sanitario regionale, in coerenza con quanto disposto al comma 2. Le persone che accedono alla rete delle unità di offerta sociali partecipano, mediante il pagamento di rette, alla copertura del costo delle prestazioni nella misura stabilita dai comuni, in coerenza con quanto disposto dal comma 2.

2. Nel rispetto dei principi della normativa statale in materia di indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), la quota di compartecipazione al costo delle prestazioni sociali e la quota a valenza sociale delle prestazioni sociosanitarie sono stabilite dai comuni secondo modalità definite, previa consultazione dei soggetti di cui all’articolo 3 e sentita la competente commissione consiliare, con deliberazione della Giunta regionale in base ai seguenti criteri:

a) valutazione del reddito e del patrimonio del nucleo familiare;

b) valutazione delle situazioni dei componenti il nucleo familiare relative a occupati sospesi, cassa integrati o disoccupati iscritti in liste di mobilità;

c) previsione, in relazione al patrimonio mobiliare e immobiliare, di franchigie stabilite in base al numero dei componenti del nucleo familiare;

d) definizione di scale di equivalenza che tengano conto del carico familiare derivante dalla presenza di figli inclusi i nascituri, di minori in affido, di persone con disabilità, di anziani non autosufficienti, di un solo genitore convivente;

e) valutazione del livello di assistenza richiesto, anche con riguardo alla situazione familiare;

f) computo delle prestazioni economiche previdenziali o assistenziali, a qualsiasi titolo percepite, ai fini della determinazione del reddito della persona assistita, nel caso di accesso a unità d'offerta residenziali; nel caso di accesso a unità d'offerta semiresidenziali, tali prestazioni economiche vengono computate al cinquanta per cento;

g) valutazione della situazione reddituale e patrimoniale della persona assistita, del coniuge e dei parenti in linea retta entro il primo grado nel caso di accesso ad unità di offerta residenziali per anziani e ai centri diurni integrati;

h) valutazione della situazione reddituale e patrimoniale solo della persona assistita nel caso di accesso ad unità d’offerta residenziali o semiresidenziali per disabili gravi;

i) valutazione dei costi sostenuti per spese sanitarie, abbattimento barriere architettoniche, ausili per la vita indipendente e l’assistente familiare, che non siano oggetto di detrazioni o deduzioni da reddito imponibile ai sensi della vigente normativa tributaria;

j) valutazione dei costi di locazione immobiliare e degli interessi sui mutui.

3. I criteri previsti dal comma 2 si applicano anche per determinare il valore di titoli e di altri benefici economici che la Regione, anche per il tramite delle ASL, e i comuni riconoscono per l’accesso alle unità d’offerta sociali e sociosanitarie.

4. La deliberazione di cui al comma 2 garantisce i principi di trasparenza e semplificazione nell’accesso alle prestazioni ed equità di trattamento per l’intera rete delle unità d’offerta sociali e sociosanitarie gestite dai comuni singoli o associati e dai soggetti accreditati.

5. I gestori delle unità d’offerta accreditate assicurano massima trasparenza circa le rette applicate e forniscono informazioni sull’accesso a contributi pubblici o a forme di integrazione economica.

6. I gestori delle unità d’offerta informano i comuni di residenza degli assistiti della richiesta di ricovero o, nei casi in cui il ricovero sia disposto d’urgenza, dell’accettazione. Nei casi in cui si tratta di minori, i gestori informano della richiesta di ricovero o dell’accettazione i comuni di residenza del genitore o dei genitori che esercitano la relativa potestà o i comuni di residenza dei tutori.

7. Gli oneri relativi alle prestazioni sociali e la quota a valenza sociale per prestazioni sociosanitarie sono a carico del comune in cui la persona assistita risiede o, nei casi di cui all’articolo 6, comma 1, lettere b) e c), dimora.

8. In caso di ricovero in unità di offerta residenziali, gli oneri sono a carico del comune in cui la persona assistita risiede o dimora al momento del ricovero, essendo irrilevante l’eventuale cambiamento di residenza o di dimora dovuto al ricovero stesso.

9. Nei casi in cui la tutela è esercitata, ai sensi dell’articolo 3 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), da un amministratore dell’unità di offerta residenziale presso la quale il minore è ricoverato, gli oneri sono a carico del comune in cui i genitori che esercitano la relativa potestà o il tutore risiedono o dimorano al momento del ricovero.

10. In caso di affidamento familiare di un minore, gli oneri relativi alle prestazioni sociali, diversi dai contributi alla famiglia affidataria, sono a carico del comune che ha avviato l’affido.

11. La Giunta regionale, al fine di assicurare uniformi modalità di ingresso alle unità di offerta sociosanitarie accreditate, definisce i contenuti essenziali dei relativi contratti di accesso, anche mediante l’adozione di schemi tipo”.

Ebbene, secondo il TAR bresciano, considerando che l’entrata in vigore della l. r. 2/2012 ha modificato l’art. 8 della l.r. 3/2008, stabilendo i criteri colà indicati, ha sinora ritenuto che essi, per il primo anno di applicazione della norma, siano stati indicati come sperimentali, secondo quanto stabilito da una delibera attuativa della Giunta (la D.G.R. 18 Luglio 2012 n. IX/3779), limitandosi poi a prevedere che si dovesse poi procedere ad un raffronto fra i contributi dovuti dall’interessato con il nuovo criterio e quelli richiesti in base alle norme previgenti. Il Collegio bresciano, dunque, ha ritenuto di assegnare a detti criteri un valore programmatico, ma non esclusivo. (Cfr., ex plurimis, TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 07-05-2013, Sent. n. 432).

Diversamente, secondo il TAR milanese, l’art 8 della l.r. n. 3/2008 impone alle Amministrazioni di dotarsi di una disciplina generale in materia, sulla base della quale determinare i criteri per determinare i soggetti obbligati alla partecipazione ai costi dei servizi.

In particolare detta norma, così come attualmente vigente, ha piena applicazione in quanto i Comuni e gli enti dipendenti hanno l’obbligo di adeguare i propri regolamenti alle norme sopravvenute.

In merito poi alla previsione di un periodo di sperimentazione limitato solo ad alcuni Comuni, il TAR ha rilevato che, essendo questa previsione contenuta esclusivamente nella citata D.G.R. 18 Luglio 2012, n. IX/3779, e non nella Legge regionale, che non fornisce alcuna indicazione in merito al potere della Giunta Regionale di limitarne l’efficacia ad una sola parte del territorio regionale, detta facoltatività applicativa non sussiste, poiché non è certo pensabile che una “mera” D.G.R. possa, avuto riguardo alla teoria (e gerarchia) della fonti, incidere sull’efficacia di una fonte primaria (Cfr. ex multis TAR Lombardia, Milano, sez. III, 18-07-2013, Sent. n. 1920).

Pare evidente che il Consiglio di Stato, nella pronuncia in epigrafe, abbia avallato quest’ultima interpretazione, discostandosi da quella del TAR bresciano.

In attesa del “nuovo ISEE”, dunque, se oggi un’Amministrazione comunale lombarda volesse modulare la compartecipazione al costo dell’utenza, deve rifarsi al contenuto testuale dell’art. 8 suindicato, non potendo certo ancorarsi né a un presunta maggior valenza del proprio Regolamento rispetto alla Legge (ipotesi del tutto aliena agli elementari principi di diritto), né al carattere sperimentale della norma regionale.

Quanto, a detta confusione, abbia contribuito la Regione, è dato ormai evidente e ben noto a tutti gli Operatori del settore, ma questo è un altro discorso.

La necessaria subordinazione del Regolamento comunale alla Legge, mette subito in chiaro la scorrettezza di quelle posizioni (comunali) che pretendono la prospettazione di un’asserita “reale situazione economica”, dizione che non trova sostegno normativo alcuno, ovvero, ad esempio, l’alienazione dei propri beni immobiliari, cui subordinare l’intervento economico pubblico.

Se da un punto di vista generale, relativamente alle situazioni complessive di finanza pubblica, tale opzione può essere anche condivisibile, a certe condizioni ben definite, basterebbe frequentare le Aule di Giustizia per rendersi conto ch’essa, sostanzialmente, non è praticabile, siccome sprovvista di supporto positivo nelle norme.

Non pare decisivo, infatti, che il TAR Veneto si sia recentemente espresso in tal senso (Cfr. TAR Veneto, sez. III, 07-05-2013, Sentt. nn. 652 e 653), poiché nella giurisprudenza del Consiglio di Stato non si rinviene alcunché, allo stato, in tal senso, mentre il Supremo Consesso Amministrativo ha già preso posizione sulla giurisprudenza amministrativa lombarda, confermando, tra le insidie dianzi citate, il richiamo all’ISEE (quale attualmente delineato dal d.lgs. n. 109/1998), il quale sarà anche antistorico e inadeguato, ma costituisce fonte normativa di necessario riferimento, salva l’intervenuta disciplina regionale.

E ciò almeno sino all’adozione del nuovo ISEE, in ordine al quale si apriranno ulteriori spazi di riflessione.

La valutazione della capacità economica dell’utenza, ai fini dell'ammissione al contributo pubblico, in sintesi, appartiene esclusivamente al Legislatore e, di conseguenza, l'unico parametro cui fare corretto riferimento è quello fissato dalla Legge (regionale e nazionale), senza concessione alcuna a richiami a principi di diligenza (comunale), concretanti regole compartecipative aliene al tessuto giuridico, perché “non vi è spazio per un’integrazione lasciata alle singole Amministrazioni comunali, che non possono modificare o integrare, in mancanza di norme ad hoc, il criterio dettato in modo necessariamente uniforme dal Legislatore” (Cfr. proprio la sentenza confermata dal Consiglio di Stato, vale a dire TAR Lombardia, Milano, sez. III, 17-12-2012, Sent. n. 3056).

Anzi, a ben vedere, un comportamento siffatto conduce esattamente all’effetto contrario: l’applicazione di regole comunali illegittime, e magari già accertate come tali, con conseguente radicamento di ulteriori ricorsi contro l’Amministrazione, ben potrebbe essere valutata dalla Corte dei Conti come comportamento connotato da colpa grave, che ottusamente reiterando comportamenti illegittimi, costringono l’Amministrazione di appartenenza a sostenere i costi dei giudizi, che la stessa si costituisca o meno.



Avv. Massimiliano Gioncada

 

 

Consulta:

Sentenza Consiglio di Stato 8 novembre 2013, n. 5355

 

9 novembre 2013

 

 

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