Le politiche sociali nel Decreto “salva-Italia”

 

Il Governo Monti, insediatosi a novembre 2011, ha approvato le prime misure straordinarie che ha definito “decreto salva-Italia” (“Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici.”, Decreto-legge 201, 6 dicembre 2011). Il testo, passerà ora all’esame delle Camere per la discussione e l’approvazione.

Due sono, in particolare, gli aspetti su cui vogliamo attirare l’attenzione. Il primo afferisce ai provvedimenti di natura fiscale e assistenziale che il Governo si riserva di assumere. Il secondo ambito riguarda la revisione dell’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente), cioè quella dichiarazione richiesta per l’accesso a prestazioni sociali agevolate.

Provvedimenti legislativi in materia fiscale e assistenziale

Su questo tema è necessario tornare alle manovre già approvate a luglio e a settembre dal precedente Governo Berlusconi (Leggi 111 e 148).

L’articolo 40 (comma 1 ter) della Legge 111/2011, con l’intento di recuperare 24 miliardi fra il 2013 e il 2014, prevedeva il taglio lineare dei “regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale” del 5 per cento per l’anno 2013 e del 20 per cento a decorrere dall’anno 2014.

Successivamente la Legge 148 ha anticipato i tempi al 2012 e aumentato la stima del risparmio atteso (40 miliardi in 3 anni).

I “regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale” da sottoporre al taglio lineare sono elencati in un apposito allegato alla Legge 111 (allegato C bis). Fra le agevolazioni a rischio di eliminazione o riduzione si annoverano quelle cui più comunemente ricorrono i contribuenti: le detrazioni per le spese sanitarie, per gli interessi sui mutui, per i carichi di famiglia, ma anche le deduzioni per le spese di assistenza per i non autosufficienti, per gli ausili, per le protesi e molti altri oneri che, comunque, rimangono in carico al contribuente e che riducono il reddito che effettivamente rimane a loro disposizione.

Ma gli interventi restrittivi su quelle agevolazioni riservano anche ulteriori ricadute che gravano pesantemente sulle persone con disabilità. Fino ad oggi, in forza dell’articolo 24 del DPR 601/1973, le pensioni ai ciechi, agli invalidi civili, ai sordi, gli assegni di cura, i contributi regionali per la vita indipendente e qualsiasi altra provvidenza economica assistenziale non erano imponibili ai fini IRPEF.

Il taglio lineare di queste agevolazioni avrebbe colpito tutti i contribuenti, ma ancora di più le famiglie con la presenza di persone con disabilità o anziani non autosufficienti.

La clausola di salvaguardia

Nella Legge 111, il Governo aveva inserito una “clausola di salvaguardia” (art. 40, comma 1 quater) per consentire di evitare l’indifferenziato taglio lineare delle agevolazioni si abbattesse su tutti i contribuenti.

Il taglio si sarebbe evitato se “entro il 30 settembre 2013 [anticipato di un anno dalla Legge 148; NdR] siano adottati provvedimenti legislativi in materia fiscale ed assistenziale aventi ad oggetto il riordino della spesa in materia sociale, nonché la eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali”.

E da questi provvedimenti doveva derivare un risparmio di 4 miliardi di euro per il 2012, 16 per il 2013, 20 dal 2014 in poi.

Il disegno di legge delega

Per dare rapida attuazione alla “clausola di salvaguardia”, il Ministro Tremonti depositò alla Camera, il 29 luglio 2011, il disegno di legge numero 4566, “Delega al governo per la riforma fiscale e assistenziale”.

L’intento è chiaro e dichiarato: una radicale trasformazione sia del sistema fiscale che di quello assistenziale. Di quest’ultimo si occupa l’articolo 10, intitolato “Interventi di riqualificazione e riordino della spesa in materia sociale”, che riguarda l’ISEE, i criteri di accesso alle prestazioni, le sovrapposizioni tra agevolazioni fiscali e programmi di spesa, l’indennità di accompagnamento, la social card e le funzioni dell’INPS. L’articolo 10 costituisce la “delega assistenziale”.

La discussione del testo è stata affidata alla Commissione Bilancio (unitamente alla Commissione Affari sociali per la parte assistenziale) che in questi mesi ha raccolto i pareri di esperti, parti sociali, associazioni, soggetti istituzionali.

Le critiche al testo, sia per la parte fiscale che assistenziale, sono state piuttosto forti e argomentate. La stessa Corte dei Conti ha giudicato insostenibile la proposta che emerge dal disegno di legge governativo.

Dopo le dimissioni del Governo Berlusconi, l’analisi in Commissione è proseguita, pur in un clima di forte incertezza: il nuovo Governo ricorrerà comunque a quella delega? Ne accetterà l’impostazione e i contenuti?

Monti interviene sulla clausola di salvaguardia

40 miliardi (4+16+20) da recuperare (da fisco e assistenza) in tre anni: questo impegno rimane anche per il Governo Monti, ma – avendo adottato come slogan “equità e rigore” – si pone la necessità di “ritoccare” anche quell’articolo 40 che prevedeva i tagli lineari sulle agevolazioni fiscali.

Il decreto cosiddetto “salva-Italia” cancella quella disposizione, ma la sostituisce con un’altra altrettanto lineare: l’innalzamento delle aliquote IVA, una soluzione a cui era già ricorso Tremonti ma non per compensare i tagli lineari.

Vediamo di seguito gli effetti, in termini di gettito, degli interventi sull'IVA.

 

Variazioni aliquote IVA

Gettito annuo previsto

Dopo la manovra di settembre 2011

IVA 20>21%

4 miliardi

Dopo il decreto “salva-Italia”

IVA 21>23%*

IVA 10>12%*

3,2 miliardi - 2012

13,1 miliardi -  2013

16,4 miliardi - 2014

* dal 1 ottobre 2012; dal 1 gennaio 2014, le aliquote vengono innalzate di altro mezzo punto (23,5 e 12,5%)

 

L’innalzamento del livello dell’IVA entra in vigore il 1 ottobre del 2012 e un secondo residuale aumento dello 0,50 % è previsto dal 1 gennaio del 2014.

Ma anche in questo caso, il Governo Monti, prevede la possibilità di evitare questo aumento.

Il meccanismo è identico a quello già in vigore previsto dal Governo precedente: l’aumento dell’IVA non si applica qualora entro il 30 settembre 2012 siano entrati in vigore provvedimenti legislativi in materia fiscale ed assistenziale aventi ad oggetto il riordino della spesa in materia sociale, nonché la eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali (...)”.

In termini pratici, quindi, si lascia aperta l’opportunità di intervenire sull’assistenza e sulla previdenza.

Ma quanto si intende recuperare da queste eventuali successive azioni normative? La cifra è la medesima che sarebbe “coperta” dall’innalzamento delle aliquote IVA.

Vediamo il prospetto dei risparmi attesi (e richiesti) – da fisco e assistenza – dopo le diverse Manovre.

 

2012

2013

Dal 2014

Manovra di luglio (L. 111)

 

4 miliardi

20 miliardi

Manovra di settembre (L. 148)

4 miliardi

16 miliardi

20 miliardi

Manovra “salva-Italia” - Decreto-legge 201/2011

 

13,1 miliardi

16,4 miliardi

Dubbi sul futuro immediato

Dalla tabella risulta evidente che il Governo Monti, mantiene – al momento – la stessa riserva prevista dal Governo Berlusconi di legiferare in materia di assistenza e fisco, fino al raggiungimento di quei risparmi, anche se il nuovo Governo, dispone già misure di immediata applicazione relative, appunto, all’IVA.

Il primo interrogativo, rispetto al futuro, è se il Governo Monti preferisca applicare l’aumento delle aliquote IVA (che diverrebbero le più elevate d’Europa con effetti indotti non prevedibili su inflazione ed evasione), oppure se intenda annullare o mitigare questi aumenti intervenendo su fisco e assistenza.

Il secondo interrogativo riguarda la modalità di legiferare su quei delicati ambiti: il Governo Berlusconi aveva preferito presentare – come già detto – un disegno di legge delega, ma questo passaggio attraverso la delega legislativa non è strettamente previsto dalle Manovre di luglio e di settembre né dall’attuale decreto-legge 201/2011. Il Governo ha, quindi, diverse opzioni:

  • abbandonare la legge delega presentata da Tremonti e in esame alla Camera, preferendo invece l’approvazione di successivi specifici provvedimenti;

  • fare proprio il disegno di legge delega, introducendo alcuni correttivi, sfruttando così i tempi di una discussione già avvenuta;

  • depositare un proprio disegno di legge delega di riforma fiscale e assistenziale, ma – in questo caso – i tempi sarebbero estremamente limitati (le norme devono essere in vigore entro la fine del prossimo agosto).

 

Qualsiasi sia l’ipotesi che ci concretizzerà, sono inevitabili interventi di revisione normativa sia in ambito fiscale che assistenziale. Sui contenuti futuri – per ora ignoti – è difficile esprimersi, anche se l’insistita reiterazione nelle dichiarazioni governative dei riferimenti a “giovani, donne, famiglie numerose”, induce a riserve positive almeno per queste categorie di cittadini. Non vi sono, invece, indicazioni di alcun segno di riguardo per le persone con disabilità o per la non autosufficienza.

L’ISEE

In realtà, un intervento negli ambiti assistenziali e fiscali di cui fin qui abbiamo parlato il Decreto “salva-Italia” già lo dispone. L’articolo 5 del Decreto-legge 201/2011, infatti, si dedica a “Introduzione dell’ISEE per la concessione di agevolazioni fiscali e benefici assistenziali, con destinazione dei relativi risparmi a favore delle famiglie”.

Gli intenti di questo intervento vengono inquadrati – dal Governo – come “redistributivi” e non come “tagli”. L’articolo 5, in effetti, prevede che i risparmi derivanti da una nuova definizione dell’ISEE siano riassegnati al Fondo per le Politiche Sociali per essere destinati ad interventi in favore delle famiglie numerose, delle donne e dei giovani. Tuttavia, restringendo i criteri per la concessione anche di benefici e provvidenze assistenziali, gli aiuti che arrivano ad una nuova platea di beneficiari vengono sottratti a chi precedentemente ne godeva.

Il Fondo per le Politiche Sociali (finanziato con 69 milioni per il 2012 e 44 per il 2013) non viene alimentato con nuovi stanziamenti, ma con la riassegnazione di “risparmi” ora difficilmente quantificabili. Inoltre, viene posto un vincolo di destinazione (famiglie numerose, donne, giovani) che non include una delle maggiori emergenze nel settore assistenziale: la non autosufficienza.

Ma, per comprendere meglio, vediamo quali sono le disposizioni attuali e cosa prevede il Decreto-legge 201/2011 “salva-Italia”.

Situazione attuale

L’ISEE è indissolubilmente legato alla questione della partecipazione alla spesa per le prestazioni sociali. È cioè uno strumento cui si fa riferimento per calcolare se e quanto il cittadino deve partecipare alla spesa per le prestazioni sociali che gli vengono erogate.

Le origini normative sono all’interno della Legge 449/199 che, con l’articolo 59, dedica un’attenzione particolare ai temi della previdenza, dell’assistenza, della solidarietà sociale e della sanità. I commi dal 50 al 52 delegano il Governo ad indicare, attraverso uno o più decreti legislativi, “(...) criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali agevolate nei confronti di amministrazioni pubbliche (…)” (comma 51).

Come si calcola l’ISEE

Da quella norma di fine 1997 traggono origine, dal 1998, i provvedimenti che stabiliscono le regole a cui le Regioni, i Comuni e tutte le amministrazioni dovrebbero attenersi.

Vengono cioè definiti l’ISE, l’indicatore della situazione economica composto dall’indicatore della situazione reddituale (ISR) e dell’indicatore della situazione patrimoniale (ISP) che prende in considerazione il 20% del patrimonio mobiliare (azioni, depositi ecc.) e di quello immobiliare (case, immobili…). Vengono previste delle franchige (per la prima abitazione e per una parte dei risparmi).

L’ISE (ISP + il 20% dell’ISR) viene diviso per coefficienti che sono diversi a seconda della numerosità del nucleo familiare, della presenza nel nucleo di minori, disabili o anziani.

Quello che ne risulta è l’ISEE, uno strumento che tenta di ponderare la “disponibilità economica” alla composizione del nucleo familiare e che già oggi considera anche la componente patrimoniale oltre a quella reddituale.

Nel reddito non vengono computate, solitamente, le provvidenze assistenziali e i redditi esenti ai fini IRPEF. Infine, il D. Lgs. 130/2000 ha introdotto il principio del riferimento al solo “reddito individuale” nel caso di servizi volti a persone con grave disabilità.

Per le prestazioni sociali agevolate i riferimenti normativi più importanti sono il Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109 e il Decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130 che ha modificato e integrato quello precedente. Ulteriori elementi regolamentari sono stati introdotti dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 aprile 2001, n. 242. Altre disposizioni hanno predisposto i modelli-tipo e le regole per la presentazione delle dichiarazioni ISEE.

Quanti sono i beneficiari dell’ISEE

Attualmente la famiglia che intende ottenere l’accesso agevolato a prestazioni di tipo sociale si rivolge ad patronato o ad un CAAF con la documentazione relativa alla condizione economica dell’intero nucleo. Viene elaborata la Dichiarazione Sostitutiva Unica (DSU) cioè l’autocertificazione con cui il cittadino richiede le prestazioni agevolate.

Il Rapporto ISEE 2010 del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali informa che nel corso del 2009 sono state 6,9 milioni le DSU sottoscritte, un milione in più rispetto all’anno precedente, corrispondente ad a una crescita del 17%. “Complessivamente, rispetto al 2002, anno di avvio nella sua piena funzionalità del Sistema informativo dell’ISEE, il numero di dichiarazioni è più che triplicato, passando da poco più di 2 milioni a quasi 7 milioni”.

Su quali prestazioni e servizi si applica l’ISEE

Riprendiamo il Rapporto ISEE 2010 e riassumiamo le prestazioni a cui si applica l’ISEE o per cui è escluso. Si tratta di elementi importanti per comprendere l’azione del Governo Monti prevista nell’articolo 5 del Decreto-legge 201/2011.

Prestazioni nazionali erogate sulla base dell’ISEE

  • Carta Acquisti (cd. Social Card)

  • Assegno per nuclei familiari con almeno tre figli minori

  • Assegno di maternità per le madri prive di altra garanzia assicurativa

  • Fornitura gratuita o semigratuita dei libri di testo

  • Erogazione borse di studio (ex L. n. 62/2000)

  • Prestazioni del diritto allo studio universitario

  • Tariffa sociale per il servizio di distribuzione e vendita dell’energia elettrica (bonus elettrico)

  • Agevolazione per il canone telefonico

Principali prestazioni locali che dovrebbero essere erogate sulla base dell’ISEE

  • Asili nido e altri servizi socio-educativi per l’infanzia

  • Mense scolastiche

  • Servizi socio-sanitari domiciliari

  • Servizi socio-sanitari diurni, residenziali ecc.

  • Altre prestazioni economiche assistenziali (ad es. reddito di cittadinanza, minimo vitale, assistenza straordinaria)

Principali prestazioni che utilizzano discrezionalmente l’ISEE pur in assenza di un obbligo specifico

  • Esenzione ticket sanitari (ad es. Regione Sicilia)

  • Agevolazione per tasse universitarie

  • Contributo per il pagamento dei canoni di locazione (ex L. 431/1998)

  • Agevolazioni per il canone di locazioni in edilizia residenziale pubblica

  • Agevolazione per trasporto locale

  • Servizio di scuola-bus

  • Agevolazioni per tributi locali (rifiuti solidi urbani)

  • Formulazione graduatorie per il pubblico impiego (ex art. 16 L. 56/1987)

Prestazioni nazionali per cui l’uso dell’ISEE è escluso dalla legge

  • Integrazione al minimo pensionistico

  • Assegno e pensione sociale

  • Maggiorazione sociale

  • Pensioni e assegni di invalidità civile

 

Come viene rivisto l’ISEE

L’articolo 5 del Decreto “salva-Italia” attribuisce alla Presidenza del Consiglio la facoltà di rivedere i criteri dell’ISEE entro il 31 maggio 2012, dopo aver sentito le commissioni parlamentari competenti.

Il testo però fissa gli ambiti che sono due: la revisione dei criteri di calcolo e l’elencazione delle agevolazioni, benefici, prestazioni a cui applicare il nuovo ISEE dal gennaio 2013.

I criteri di calcolo: patrimonio e reddito

Come abbiamo visto nella lunga premessa, l’ISE considera la situazione reddituale e patrimoniale, con esclusioni e franchige.

Il nuovo testo prevede che la revisione dei criteri sia volta a “rafforzare la rilevanza degli elementi di ricchezza patrimoniale della famiglia, nonché della percezione di somme anche se esenti da imposizione fiscale”.

Ciò significa che potranno “pesare” di più:

  • il valore dell’abitazione (magari calcolato con i nuovi estimi catastali, per ora applicabili solo all’ICI o IMU);

  • il valore di depositi e rendite finanziarie (magari rivedendo le attuali franchige).

Ma oltre a questo saranno computati, come disponibilità reddituale della famiglia, anche introiti esenti da IRPEF che attualmente non vengono conteggiati; qualche esempio:

  • pensioni, assegni, indennità agli invalidi civili, ciechi e sordi;

  • assegni, pensioni sociali e relative maggiorazioni;

  • alcune borse di studio;

  • rendite INAIL (invalidità sul lavoro);

  • compensi non superiori a 7.500 euro derivanti da attività sportive dilettantistiche;

  • ecc.

Il computo anche di queste “voci” nella definizione dell’ISEE familiare, fermi restando gli altri criteri, può comportare per un numero indefinito di famiglie l’esclusione dall’accesso a prestazioni, servizi o benefici agevolati.

A cosa si applicherà l’ISEE

Come evidenziato in precedenza, oggi l’ISEE si applica ad un numero, tutto sommato, limitato di situazioni.

L’articolo 5 del nuovo Decreto prevede che, con un successivo decreto, siano “individuate le agevolazioni fiscali e tariffarie, nonché le provvidenze di natura assistenziale che, a decorrere dal 1° gennaio 2013, non possono essere più riconosciute ai soggetti in possesso di un ISEE superiore alla soglia individuata con il decreto stesso”. E prosegue con un periodo di non facile traduzione: “Restano, comunque, fermi anche i requisiti reddituali già previsti dalla normativa vigente”.

Dunque, “agevolazioni fiscali e tariffarie”: sembrerebbe che l’intento sia di legare alcune agevolazioni fiscali all’ISEE. Mentre per alcune (poche) agevolazioni tariffarie questo già avviene, in ambito tributario questo rappresenterebbe una autentica novità che potrebbe essere favorevole per alcuni (bassi redditi, famiglie numerose) e sfavorevole per altri (redditi medi, famiglie monocomponenti). Il tutto dipende ovviamente dal limite ISEE che verrà definito. Si notano similitudini (in questa impostazione) con alcune elaborazioni sul quoziente familiare che, tuttavia, la norma non cita.

Il periodo “Restano, comunque, fermi anche i requisiti reddituali già previsti dalla normativa vigente”, in tal senso, potrebbe essere letto in termini di possibilità di scelta del regime di maggior favore, anche se, in tal caso, i “risparmi” sarebbero davvero limitati. Più probabile che vengano imposti entrambi.

Più preoccupante l’altro aspetto, quello relativo alle “provvidenze di natura assistenziale”. Fra queste sono sicuramente da annoverare pensioni, indennità e assegni agli invalidi civili. Attualmente ci si riferisce al reddito lordo personale, non certo all’ISEE. Alcune provvidenze assistenziali (una fra tutte: l’indennità di accompagnamento) addirittura non prevedono nemmeno un limite reddituale: vengono erogate al solo titolo della minorazione.

Ad un’analisi letterale del testo non si può certo escludere che l’ISEE assurga a riferimento per l’erogazione delle provvidenze economiche agli invalidi civili, né che l’indennità di accompagnamento possa rientrare fra le prestazioni elencante dal nuovo decreto e, quindi, venire erogata solo se non si supera un determinato ISEE.

La prospettiva non è, quindi, delle più rosee.

Assegno sociale e invalidi ultra65enni

Come noto, al compimento del 65esimo anno di età gli invalidi civili cessano di percepire la pensione o l’assegno e, se rientrano in determinati limiti reddituali, ricevono l’assegno sociale (che è di importo maggiore alla pensione o all’assegno da invalidi). Lo stesso avviene per i sordi già titolari di pensione.

Il Decreto 201/2011, prevede (art. 24, comma 8) che a decorrere dal 1° gennaio 2018 il requisito anagrafico per il conseguimento dell’assegno è incrementato di un anno. Da quella data bisognerà attendere il compimento del 66esimo anno.

Fondo per l’occupazione

L’articolo 24 (comma 27) istituisce presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali il “Fondo per il finanziamento di interventi a favore dell’incremento in termini quantitativi e qualitativi dell’occupazione giovanile e delle donne”.

Il Fondo è finanziato per l’anno 2012 con 200 milioni di euro e a decorrere dall’anno 2013 con 300 milioni di euro. Con decreti del Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali, di concento con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, sono definiti i criteri e le modalità istitutive del predetto Fondo.

Il Legislatore, nonostante i preoccupanti dati emersi dall’ultima Relazione sullo stato di attuazione della Legge 68/1999 che evidenzia la drammatica situazione dell’occupazione della persone con disabilità, non amplia le destinazioni del fondo anche a questa emergenza. Ci si augura che questo possa accadere in sede di definizione dei decreti attuativi.

 

6 dicembre 2011

Aggiornamento: il cosiddetto "decreto salva-Italia" è stato definitivamente approvato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale. La norma di riferimento è la Legge 22 dicembre 2011, n. 214.

 

Carlo Giacobini

Direttore responsabile di HandyLex.org

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