La legge di bilancio 2019 e le persone con disabilità

La legge di bilancio per il 2019 è stata definitivamente approvata oggi dalla Camera dei Deputati. Di questa importante norma analizziamo le parti che più direttamente interessano le persone con disabilità e le loro famiglie, attenendoci a quanto formalmente approvato dal Parlamento e in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Sommario

Reddito e pensione di cittadinanza

Complici gli annunci elettorali, le diffuse dichiarazioni di esponenti della compagine governativa, la stessa Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza, fra le persone con disabilità e le loro famiglie è molto viva l’attesa per il ventilato aumento significativo delle pensioni di invalidità (attualmente 282,55 euro, dal 2019 285,66 euro in virtù dei consueti adeguamenti).

In realtà nella legge di bilancio appena appena approvata non si trova traccia alcuna di questo aumento, né viene espressamente indicato che l’introduzione delle pensioni di cittadinanza riguarderà anche le provvidenze assistenziali riservate agli invalidi civili, ciechi civili e sordi.

Ma andiamo per ordine. Il comma 255 (art. 1) è quello che specificamente prevede l’introduzione nel nostro ordinamento del reddito di cittadinanza e della pensione di cittadinanza. Le finalità del reddito di cittadinanza sono indicate in norma: “misura contro la povertà, la disuguaglianza e l’esclusione sociale, a garanzia del diritto al lavoro, della libera scelta del lavoro, nonché del diritto all’informazione, all’istruzione, alla formazione e alla cultura.” Vengono indicate anche le modalità: “politiche volte al sostegno economico e all’inserimento sociale dei soggetti esposti al rischio di emarginazione nella società e nel mondo del lavoro.” Un ruolo centrale in queste politiche è riservato ai Centri per l’impiego (comma 258), al cui potenziamento è infatti riservata una parte significativa del Fondo per il reddito di cittadinanza: un miliardo per il 2019 e per il 2020.

Le finalità della pensione di cittadinanza invece non sono espresse, né indicati gli interventi pur in maniera generale.

Lo stesso Fondo previsto dalla legge di bilancio – che consta di 7,1 miliardi di euro per l’anno 2019, 8,05 miliardi per il 2020 e 8,3 miliardi dal 2021 – è denominato Fondo per il reddito di cittadinanza (e non anche “e per la pensione di cittadinanza”).

Su reddito di cittadinanza e pensione di cittadinanza, il Parlamento, pur in presenza di una materia delicatissima, ha concesso una delega incondizionata, indefinita e generale; unico limite quello finanziario: “con appositi provvedimenti normativi, nei limiti delle risorse di cui al primo periodo del presente comma, che costituiscono il relativo limite di spesa, si provvede a dare attuazione agli interventi ivi previsti.” (Si tratterà di un decreto-legge? Di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri? Entro quando?).

Questa indeterminatezza lascia aperti molti interrogativi e dubbi, al momento irresolubili.

Il primo concerne lo strumento, ipotizzato come inclusivo, del reddito di cittadinanza e delle politiche attive per il lavoro: riguarderà anche le persone con disabilità in grado di svolgere attività lavorativa e fino ad oggi escluse dal mercato del lavoro? Quali competenze e professionalità saranno, in tal senso, disponibili nei rafforzati Centri per l’impiego? O, al contrario, il reddito di cittadinanza e le relative politiche non riguardano le persone con disabilità alle quali sarebbe offerta invece la pensione di cittadinanza (misura schiettamente assistenziale)? Vi sarà diritto di scelta fra le due opzioni?

Un secondo interrogativo riguarda l’impiego delle risorse finanziarie, al di là che siano o meno adeguate: quanta parte sarà riservata al reddito di cittadinanza e quanta parte alla pensione di cittadinanza? Non si tratta di un interrogativo peregrino, poiché deriva da specifiche scelte politiche che impattano su milioni di cittadini. Una scelta piuttosto che l’altra determina l’inclusione di alcuni e l’esclusione di altri.

Quand’anche si volesse, paradossalmente, destinare l’intera dotazione del Fondo (6,1 al netto del miliardo per i Centri per l’impiego) all’aumento a 780 euro di tutte le pensioni di invalidità civile e le pensioni sociali, quella somma non sarebbe sufficiente.

Si valuti, infatti, che al 31 dicembre 2017 le pensioni e assegni di invalidità, cecità e sordità di importo pari a 280 euro circa erano poco più 1 milione (1.072.000). Se si moltiplica tale cifra per 500 euro e per 13 mensilità si comprende che il Fondo non può affatto garantire questa, pur encomiabile, soluzione.

Ciò comporta che qualsiasi intervento sulle pensioni assistenziali, in particolare quelle di invalidità, determinerà l’introduzione di criteri e limiti piuttosto stringenti, escludendo quindi buona parte degli attuali titolari di pensione di invalidità civile (ma anche cecità civile e sordità).

Le ipotesi su tali criteri possono essere molteplici e quanto più restrittive tanto più le risorse siano limitate o destinate, come previsto dalla legge, anche e soprattutto ad altro. Con assoluta certezza, tuttavia, si può affermare sin d’ora che l’aumento delle pensioni di invalidità civile a 780 euro non risponde nell’immediato al vero, e non è credibile, alla prova dei numeri, che riguardi in futuro tutti gli invalidi.

Va annotato che per il finanziamento del Fondo per il reddito di cittadinanza viene conseguentemente ridotto il Fondo Povertà (che finanziava il ReI, Reddito di inclusione) di 2,2 miliardi per il 2019, 2,6 miliardi per il 2020, 2,1 miliardi per a decorrere dal 2021. Fino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni del reddito di cittadinanza, rimangono continuano ad essere riconosciute le prestazioni relative al beneficio economico del reddito di inclusione (ReI).

Scuola, formazione e inclusione

Fra i commi che riguardano la scuola ve ne sono alcuni che maggiormente interessano le persone con disabilità.

Come forse si ricorderà, lo scorso anno è stato approvato, in attuazione della legge sulla “buona scuola” (legge 107/2015), il decreto legislativo 66/2017 che fissa nuove “Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità.”

Si tratta di una disposizione importante che introduce numerose novità: dalla valutazione della disabilità, al nuovo profilo di funzionamento, alle modalità per l’elaborazione dei piani educativi individualizzati, alla costituzione di diversi referenti operativi quali il Gruppo territoriale per l’inclusione e il Gruppo di lavoro interistituzionale regionale (GLIR) presso gli Uffici scolastici regionali.

Una disposizione, quindi, che ridisegna competenze e garanzie, ma anche molto complessa e meritevole di aggiustamenti e correzioni. Sulle modifiche del decreto legislativo 66/2017 vi è già una recentissima convergenza fra Ministero competente e referenti associativi, ma quel decreto entrerebbe in vigore il primo gennaio 2019, senza lasciare il tempo per le modifiche e soprattutto per le istruzioni operative. Ecco allora che, in previsione di un decreto correttivo, il comma 1138 (art. 1) della legge di bilancio rimanda al 1° settembre 2019 l’entrata in vigore del decreto legislativo 66/2017 che nel frattempo verrà, come detto, modificato.

La stessa legge di bilancio (art. 1, comma 459) interviene invece da subito e con maggiore decisione nel modificare un altro decreto attuativo della “buona scuola” e cioè il decreto legislativo 59/2017 che prevede il “Riordino, adeguamento e semplificazione del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli di docente nella scuola secondaria per renderlo funzionale alla valorizzazione sociale e culturale della professione.”

L’intento dichiarato è di razionalizzare la spesa per il reclutamento del personale docente delle scuole secondarie di primo e di secondo grado e di conseguire risparmi.

Fra le novità introdotte, merita di essere annotato un passaggio che riguarda ancora una istanza proveniente dalle associazioni delle persone con disabilità al fine di contenere taluni abusi, anche se la formulazione delle eccezioni potrebbe essere foriera di contenzioso. Il comma 459 (lettera m) modifica così la precedente normativa “In caso di valutazione finale positiva, il docente è cancellato da ogni altra graduatoria, di merito, di istituto o a esaurimento, nella quale sia iscritto ed è confermato in ruolo presso l’istituzione scolastica ove ha svolto il periodo di prova. Il docente è tenuto a rimanere nella predetta istituzione scolastica, nel medesimo tipo di posto e classe di concorso, per almeno altri quattro anni, salvo che in caso di sovrannumero o esubero o di applicazione dell’articolo 33, commi 5 o 6, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, limitatamente a fatti sopravvenuti successivamente al termine di presentazione delle istanze per il relativo concorso.” Che ciò rappresenti un avanzamento o sia solutiva (non essendoci ancora la divisione delle carriere), lo si vedrà in successive atti.

Un’altra modificazione a tutta prima rilevante riguarda i requisiti di accesso ai concorsi per i posti di sostegno: sarà strettamente richiesto “il superamento dei percorsi di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità di cui al regolamento adottato in attuazione dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244.”

La legge di bilancio affronta anche, pur in modo piuttosto ambiguo, le necessità relative alle funzioni di assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale (AEC) degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali  (art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104), annosa questione che risale alla soppressione delle province.

La legge 208/2015 (art. 1, comma 947) aveva previsto uno stanziamento di 70 milioni per far fronte a quelle necessità. Lo stanziamento valeva per il 2016.

La legge 205/2017 (art. 1, comma 70) aveva concesso 75 milioni per lo stesso fine, ma per il solo 2018; nessuna cifra prevista o autorizzata per il 2019 e gli anni seguenti.

Ora, la nuova legge di bilancio (art. 1, comma 561) prevede testualmente: “l’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 1, comma 70, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, è incrementata di 25 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021”.

Tecnicamente, non essendovi nessun precedente stanziamento autorizzato sugli anni citati, l’incremento è sullo zero, sicché 25 milioni annui sono anche la cifra finale destinata a tali funzioni. Questo punto sarà verosimilmente oggetto di doverose precisazioni, giacché con ogni probabilità si tratta di errore formale.

Per gli interventi di integrazione scolastica degli studenti con bisogni educativi speciali incluse le spese del personale (docenti di sostegno), la legge di bilancio prevede per l’istruzione di primo ciclo 3,49 miliardi nel 2019, riducendo di circa 70 milioni la previsione approvata dalla precedente legge di bilancio. Per l’istruzione di secondo ciclo, sempre il 2019, sono stanziati 1,45 miliardi. Nella compilazione delle relative tabelle, a questa voce, è prevista una spesa via via in diminuzione (fino ad un miliardo di meno nel 2021), operazione contabile legata alla “forma” utile a rispettare alcuni vincoli di bilancio immediati. A parte le perplessità stilistiche, l’attenzione su quella voce è rinviata al prossimo anno.

Agevolazioni sulle spese per i cani guida

Nella legge di bilancio trova spazio (art. 1, comma 27) anche una novità in materia di agevolazioni fiscali. Nel caso specifico il Parlamento ha previsto un aumento a 1.000 euro della detrazione forfettaria per la spesa di mantenimento, sostenuta dai ciechi per i cani guida.

Prudenzialmente, forse per difficoltà a definire la platea dei beneficiari potenziali, il Legislatore fissa un limite di mancato introito per l’Erario: 510.000 euro per l’anno 2020 e 290.000 euro annui a decorrere dall’anno 2021.

Rimane su questi benefici aperto un paradosso: quella detrazione, diversamente da altri oneri, non può essere detratta dal familiare del cieco che ce l’abbia fiscalmente a suo carico, contraddizione non ancora sanata dalla normativa tributaria. 

Carta europea della disabilità

La nuova legge di bilancio attribuisce finalmente un rilievo normativo nazionale alla Carta Europea della disabilità, anche se il testo non fornisce gli elementi di contesto internazionale già ampiamente avviati e oggetto di sperimentazione.

In realtà la EU Disability Card trae origine dalla Strategia dell’Unione Europea 2010-2020 in materia di disabilità, ed è finalizzata all’introduzione di una tessera che permetta l’accesso alle persone con disabilità ad una serie di servizi gratuiti o a costo ridotto in materia di trasporti, cultura e tempo libero sul territorio nazionale in regime di reciprocità con gli altri Paesi della UE.

L’obiettivo è garantire la piena inclusione delle persone con disabilità nella vita sociale e culturale delle comunità. Lo strumento, una Card unica appunto, dovrebbe essere uguale in tutti i Paesi aderenti e rilasciata sulla base di criteri generali omogenei già individuati dalla UE. Partecipano al progetto di avvio sperimentale 8 paesi dell’Unione: Belgio, Cipro, Estonia, Finlandia, Malta, Slovenia, Romania e, naturalmente, Italia. L’iniziativa è già stata presentata pubblicamente in Italia nel 2016.

Ora la legge di bilancio (art. 1, comma 563) imprime una accelerazione all’effettiva adozione anche Italia della Carta, prevedendo innanzitutto un decreto interministeriale per definirne i criteri e quindi le modalità per l’individuazione degli aventi diritto e per la realizzazione e la distribuzione della stessa a cura dell’INPS.

Per queste attività è autorizzata la spesa di 1,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021. 

Fondo Non Autosufficienze

Sul Fondo Non Autosufficienze (FNA) è necessario, prima di riferirsi agli interventi contenuti in questa legge di bilancio, ricostruire la cronaca almeno degli ultimi quattro anni.

La legge di bilancio per il 2016 aveva aumentato il Fondo di 150 milioni di euro, portandolo quindi a 400 milioni annui e rendendolo strutturale cioè stabilizzato (legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 405).

L’anno successivo, la legge di bilancio aveva elevato la dotazione del Fondo a 450 milioni di euro, sempre strutturali (legge 11 dicembre 2016, n.232, art. 5 della Parte II, Tab.4).

Un ulteriore aumento di 50 milioni, a valere per il solo 2017, era stato introdotto dal decreto-legge 29 dicembre 2016, n. 243, convertito dalla legge 27 febbraio 2017, n. 18.

Quindi a fine febbraio 2017 sarebbero stati disponibili nel FNA 500 milioni di euro.

Nel frattempo però, nel quadro delle relazioni contabili e finanziarie fra Stato e Regioni (Patto di stabilità), l’intesa Stato-Regioni del 23 febbraio 2017 ha reso indisponibili 50 milioni sui trasferimenti alle Regioni a valere sul Fondo Non Autosufficienze.

Al tempo questa operazione (che ha investito ancora più pesantemente il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali ridotto da 313 a meno di 100 milioni di euro) ha suscitato significative proteste, tanto che con una nota del 20 marzo 2017 il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha espresso la volontà di integrare, con risorse proprie e per un importo complessivo pari a 50 milioni di euro, le risorse nazionali afferenti al FNA.

Venendo alla nuova legge di bilancio, la dotazione del Fondo (450 milioni di euro) viene elevata a di 100 milioni per pil 2019, 2020, 2021. Anzi, per la precisione, rifancendosi alla Nota di variazione presentata (pagina 354) dal Ministro Tria e approvata dalla Camera, il FNA ammonterà a 573 miliioni per il 2019, 571 per il 2020 e 569 nel 2021. Dal 2022 il bilancio prevede 5,6 miliardi.

Anche il Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, che solo in parte riguarda le persone con disabilità, viene incrementato di 120 milioni di euro per lo stesso triennio per un ammontare quindi di 400 milioni per il trienno a venire.

Fondo per il “dopo di noi

La legge di bilancio dello scorso anno (legge 205/2017) aveva ridotto lo stanziamento per il 2018 e per il 2019 da 56,1 milioni a 51,6 milioni di euro del Fondo per il cosiddetto “dopo di noi”, mentre per il 2020 la dotazione rimaneva 56,1 milioni.

Nella nuova legge di bilancio (art. 1, comma 455) il Fondo viene riportato, per il 2019, alla cifra originale, quindi 56,1 milioni di euro.
Il Fondo, lo ricordiamo, è finalizzato agli obiettivi fissati dalla legge 112/2016 e quindi al supporto a persone con disabilità grave “prive di sostegno familiare in quanto mancanti di entrambi i genitori o perché gli stessi non sono in grado di fornire l’adeguato sostegno genitoriale, nonché in vista del venir meno del sostegno familiare, attraverso la progressiva presa in carico della persona interessata già durante l’esistenza in vita dei genitori.” 

Fondo per i caregiver familiari

La legge di bilancio dello scorso anno (legge 205/2017, art. 1, commi 254-256) aveva istituito uno specifico Fondo per il sostegno di cura e di assistenza del caregiver familiare, assegnando 20 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2018-2020, finalizzato a sostenere “gli interventi legislativi per il riconoscimento del valore sociale ed economico dell’attività di cura non professionale del prestatore di cure familiare”.

Tali interventi legislativi, che non esistevano all’approvazione di quel Fondo, mancano ancora oggi. Attualmente sono all’esame della Commissione lavoro del Senato alcuni disegni di legge, ma il provvedimento effettivo è ancora agli esordi (manca un testo unificato su cui discutere, il passaggio all’altro ramo del Parlamento per gli ulteriori emendamenti, il ritorno al Senato). Il che comporta che quel Fondo per il momento rimarrà integro e per un tempo imponderabile, tant’è che il comma 484 prevede che “al termine di ciascun esercizio finanziario le somme residue e non impiegate del citato Fondo, sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al medesimo Fondo”. Rimane il fondato dubbio che tale disposizione valga per il futuro, ma che i 20 milioni di competenza per il 2018 siano ormai tornati nella disponibilità del Ministero dell’economia.

Nel frattempo, la nuova legge di bilancio (art. 1, comma 483) incrementa la dotazione del Fondo di 5 milioni per ciascuno degli anni 2019, 2020, 2021. Ne deriva che la rimodulazione complessiva della dotazione del Fondo sarà di 25 milioni nel 2019 e 2020 e di 5 milioni per il 2021. 

Fondo inclusione delle persone sorde e con ipoacusia

Il comma 456 (art. 1) istituisce, presso la Presidenza del Consiglio, un Fondo inclusione delle persone sorde e con ipoacusia, che verosimilmente alimenterà discussioni fra i fautori e i detrattori dell’uso della lingua dei segni.

Leggendo il testo, infatti, appare piuttosto palese come fra gli intenti del Legislatore sia prevalsa la volontà di incentivare, sostenere e diffondere l’uso della lingua dei segni.

Il richiamo esplicito ad una Risoluzione del Parlamento europeo (la 2952 del 23 novembre 2016) che tratta appunto di lingue dei segni e interpreti di lingua dei segni professionisti appare tutt’altro che marginale, anche se fra i progetti sperimentali perseguibili vengono indicati il “videointerpretariato a distanza” e le “tecnologie innovative finalizzate all’abbattimento delle barriere alla comunicazione”.

La dotazione del Fondo è di 3 milioni di euro per il 2019, 1 milione per il 2020 e 3 milioni per il 2021.

La definizione e le modalità per l’impiego delle relative risorse è demanda ad un decreto del Ministro delegato per le politiche della famiglia e delle disabilità, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Nell’elaborazione del decreto, la legge di bilancio prevede siano sentite le “altre amministrazioni interessate” e la Conferenza Unificata. Il testo non prevede debbano essere sentite le associazioni delle persone sorde né l’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persona con disabilità. 

Fondo per l’accessibilità e la mobilità delle persone con disabilità

Per comprendere appieno il senso (condivisibile o meno) della costituzione di questo ennesimo Fondo è utile ricostruire alcune premesse di contesto che non risultano affatto chiare nel testo approvato (art. 1, comma 489 e seguenti). Si è a lungo dibattuto e discusso attorno ai temi della concessione del contrassegno per la circolazione e la sosta delle persone con disabilità, dell’opportunità di attivare controlli più efficaci e tempestivi sui requisiti della titolarità, della necessità di agire in modo più stingente per impedire la sosta abusiva negli stalli riservati. Una delle soluzioni profilate, anche nel Programma biennale d’azione sulla disabilità (decreto del Presidente della Repubblica 12 ottobre 2017, atto mai richiamato nemmeno in questa legge di bilancio), è il ricorso alla tecnologia e all’informatizzazione, ad esempio, creando finalmente una banca dati nazionale unica dei contrassegni che si possa interrogare e aggiornare in tempo reale. Al contempo, si riflette anche su nuove soluzioni tecnologiche che consentano un controllo remoto degli stalli dedicati.

Questo è il contesto in cui viene formulato, nella legge di bilancio, l’intento di istituire, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Fondo per l’accessibilità e la mobilità delle persone con disabilità. Pur richiamando la legge n. 18 del 2009 (recante Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità) e in particolare gli articoli 9 e 20 della Convenzione stessa, le ambizioni reali appaiono molto più limitate: “copertura finanziaria di interventi volti alla innovazione tecnologica delle strutture, contrassegno e segnaletica per la mobilità delle persone con disabilità di cui all’articolo 381 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495.” Il decreto citato è il Regolamento del Codice della Strada e quell’articolo (381) riguarda appunto il cosiddetto “contrassegno disabili”. È di 5 milioni di euro la dotazione per il 2019.

Meno comprensibile il comma aggiuntivo che prevede successivi decreti annuali volti a definire “gli interventi finalizzati alla prevenzione dell’uso indebito dell’autorizzazione di cui all’articolo 381, comma 2, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495.” Nella sostanza ogni anno verranno indicati nuovi interventi per scoraggiare e contrastare l’uso indebito del contrassegno.

Per emanare il decreto il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti dovrà operare di concerto con il Ministro per la famiglia e le disabilità, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dell’interno, previa intesa in sede di Conferenza unificata (Stato/Regioni/Enti locali), sentiti l’Automobile Club d’Italia (ACI) e le associazioni delle persone con disabilità comparativamente più rappresentative a livello nazionale.

 

30 dicembre 2018

Carlo Giacobini

Direttore responsabile di HandyLex.org

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