Sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Prima, 24 ottobre 2009, n. 1562

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 721 del 2008, proposto da:

Fulgheri Maria e Mocco Roberto Genitori di Mocco Antonello e Mocco Francesco, rappresentati e difesi dall'avv. Cinzia Bruschi, con domicilio eletto presso Antonio Nicolini in Cagliari, via Cugia n. 29;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Tiziana Ledda, Giovanni Parisi, con domicilio eletto presso Ufficio Legale Regione Sarda in Cagliari, viale Trento n. 69; Comune di Selargius;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del provvedimento prot. 16259 del 25.06.2008 del Comune di Selargius – Area socio assistenziale A2 datato 17.06.2008, del provvedimento emesso dall’Assessorato Regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale della Sardegna prot. 0006925 del 10.06.2008, della DGR n. 25/36 del 3.06.2004, della DGR 28/16 del 01.07.2005, della DGR n. 49/10 del 28.11.2006 e successive modifiche e della DGR n. 51/37 del 20.12.2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24/06/2009 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

 

FATTO

Espongono i ricorrenti di essere genitori di due ragazzi gravemente disabili in quanto affetti da “X fragile ovvero sindrome di Martin Bell”. I ragazzi sono stati dichiarati invalidi civili al 100% e necessitano di assistenza continua da parte di operatori specializzati.

In esecuzione alla L. 162 del 1998, la Regione autonoma della Sardegna ha emanato la D.G.R. n. 26/16 del giugno 2000 con la quale venivano concessi ai disabili gravi, contributi per la realizzazione dei piani personalizzati di sostegno.

Dall’anno 2001 all’anno 2007, i ricorrenti hanno usufruito dei finanziamenti regionali che variavano di anno in anno, ma che hanno consentito idonea assistenza ai figli.

Con nota del 3.01.2008 i ricorrenti hanno presentato la richiesta per la prosecuzione dell’ottenimento del contributo in favore dei figli. Il Comune di Selargius con nota prot. 0006295 del 10.06.2008 comunicava che il competente assessorato regionale non aveva finanziato i piani personalizzati in favore dei figli dei ricorrenti.

 

Avverso gli atti indicati in epigrafe hanno proposto ricorso i signori Fulgheri Maria e Mocco Francesco deducendo articolate censure di seguito sintetizzabili:

  • violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990;
  • illegittimità della DGR n. 25/36 del 3.06.2004, della DGR 28/16 del 1.7.2005, della DGR 49/10 del 28.11.2006 e successive modifiche, DGR n. 51/37 del 20.12.2007, per violazione dell’art. 3 comma 4 del d.lgs. del 3.5.2000 n. 130 modificato dal d.lgs. n. 328 del 2000;
  • illegittimità dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere;
  • illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Concludevano per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di idonea misura cautelare. Formulavano richiesta di risarcimento del danno.

Si costituiva la Regione autonoma della Sardegna chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 15.10.2008 la domanda cautelare veniva rigettata.

La Regione autonoma della Sardegna depositava memoria difensiva in data 12.06.2009.

La difesa dei ricorrenti depositava memorie in data 13 giugno 2009 ed in data 24.06.2009.

Alla udienza pubblica del 24.06.2009 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

 

DIRITTO

Il ricorso è fondato e merita di essere accolto.

Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990. Si dolgono in particolare del fatto che le delibere regionali ponevano numerosi criteri da valutare per la concessione e qualificazione del contributo. Regione e Comune, quindi, avrebbero dovuto indicare con precisione quale di questi criteri non sarebbe stato rispettato.

Il motivo è infondato.

La Regione ha comunicato ai Comuni, compreso il Comune di Selargius, i progetti finanziati e gli importi, riferendosi alla delibera n. 28/16.

Sono poi del tutto condivisibili le argomentazioni della difesa regionale, secondo cui le ragioni in fatto e in diritto che hanno determinato l’atto impugnato sono, in concreto, risultate del tutto chiare ai ricorrenti, come risulta dai loro stessi scritti difensivi.

Con il secondo motivo, i ricorrenti contestano che la Regione Sardegna, pur sapendo di doversi uniformare alla normativa nazionale ISEE relativa ai disabili, non lo avrebbe fatto facendo riferimento, tra i criteri di concessione del contributo, ai redditi (IRPEF) dichiarati dell’intero nucleo familiare di appartenenza e non a quelli del solo disabile. A dire dei ricorrenti, se la Regione avesse correttamente applicato la normativa statale (facendo esclusivo riferimento ai redditi del singolo disabile), allora i ricorrenti a partire dall’anno 2004 avrebbero sicuramente ottenuto per i loro figli non solo finanziamenti più elevati ma neppure sarebbero stati esclusi dai finanziamenti nell’ultimo anno.

 

Su questo punto, la Sezione, ha avuto modo di pronunciarsi pur nella sommaria cognizione propria della fase cautelare, con ordinanza n. 195/2009 affermando che:

1) in materia di accesso alle prestazioni di questo settore la normativa statale prevede, in caso di handicap grave e permanente, che il riferimento al reddito non deve avvenire in base ai dati finanziari del “nucleo familiare”, ma occorre considerare la “situazione economica del solo assistito” (cfr. d.lgs. 31.3.1998 n. 109 art. 3 , 2° comma ter, comma aggiunto nel 2000 con d. lgs. 130 );

2) la Legge 8 novembre 2000, n. 328 Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali prevede espressamente che “la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130” (art. 25 1° comma);

3) sussiste, anche per la Regione Sardegna, un obbligo di adeguamento ai principi, posto che l’art. 1 della medesima legge 328/2000 impone che “Le disposizioni della presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono, nell'ambito delle competenze loro attribuite, ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella presente legge, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti”.

Il Collegio ritiene di confermare l’orientamento espresso in sede cautelare, pur se in altra controversia, affermando ulteriormente che, nella parte in cui viene valorizzata la "situazione economica del solo assistito", l’art. 3 comma 2 ter del d.lgs. n. 109 del 1998 può essere direttamente applicata, anche a prescindere dalla mancata adozione del D.P.C.M. in essa previsto, trattandosi di prescrizione immediatamente precettiva, che non necessita di disposizioni attuative di dettaglio (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV, 11 gennaio 2007 , n. 42).

Con il terzo motivo, le delibere regionali impugnate, vengono contestate perché sarebbero viziate da eccesso di potere. In base alla ricostruzione fatta dai ricorrenti, la Regione con DGR n. 25/36 del 3.06.2004 ha precisato all’art. 3 che “il programma di finanziamento dei piani personalizzati L. 162/98 ha come finalità quella di sollevare il nucleo familiare dal carico assistenziale che la cura di una persona con handicap grave comporta”. Tale finalità, a dire dei ricorrenti, non sarebbe stata perseguita perché i criteri dettati dalla Regione per ottenere i contributi l’avrebbero di fatto elusa.

I ricorrenti rimarcano l’attenzione sull’art. 5 intitolato “criteri di valutazione dei piani”; il punto d) prevede un punteggio massimo di tre punti per le famiglie in “particolari situazioni di disagio” e solo un punto in caso di familiari assenti o in condizioni precarie di salute, un punto in caso di “co- presenza di più disabili nello stesso nucleo” ed un punto in caso di presenza di un altro figlio sotto i tre anni.

A dire dei ricorrenti, attribuendo un solo punto in più alle famiglie ove vi sono più soggetti disabili, la Regione non avrebbe perseguito la finalità posta dalla legge e cioè quella di “sollevare il nucleo familiare dal carico assistenziale che la cura di una persona con handicap grave comporta”.

Sotto altro profilo, anche l’art. 6 “Entità del finanziamento” sarebbe illegittimo per illogicità manifesta nella parte in cui prevede che “il finanziamento massimo concedibile stabilito i € 14.000 annui con il massimo punteggio ….in presenza di più piani relativi a soggetti conviventi, facenti parte dello stesso nucleo familiare, il finanziamento massimo concedibile non potrà superare i 16.000 € (poi aumentato ad € 20.000 con DGR 51/37 del 2007).

Secondo i ricorrenti, la Regione avrebbe di fatto irragionevolmente discriminato le famiglie più deboli con più disabili le quali infatti, con soli € 2.000 (dall’anno 2004) o € 6.000 in più (dall’anno 2007) non sarebbero in grado di far fronte alle spese per l’attuazione di una pluralità di piani di sostegno.

Ulteriore criterio illogico a dire dei ricorrenti è quello di cui all’art. 6 ove la Regione ha stabilito che non sono ammesse al finanziamento le famiglie i cui redditi dichiarati superino i 70.000 €, con ciò stabilendo un tetto massimo di reddito unico riferito sia alle famiglie con un solo disabile, sia a quelle con più disabili.

Con il quarto motivo, viene dedotta la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. I provvedimenti impugnati sarebbero discriminatori, in quanto, i criteri stabiliti dalla Regione Sardegna non prevedono alcuna differenza sostanziale né di punteggio né di entità massima di finanziamento e né di tetto massimo di reddito, tra i nuclei familiari composti da un solo disabile e quelli composti da più disabili, con conseguente violazione di legge.

 

Terzo e quarto motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.

I criteri stabiliti dalla Regione, che in materia gode di un’ampia discrezionalità, sarebbero censurabili in sede giurisdizionale solo se affetti da manifesta illogicità o irragionevolezza o evidente abnormità.

Tali vizi non sono rinvenibili negli atti regionali.

Il ricorso deve, in definitiva, essere accolto sul secondo motivo (con il quale sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 130/2000 ed il vizio di eccesso di potere) e devono essere annullati i provvedimenti impugnati come di seguito:

1) la nota del Comune di Selargius prot. 16259 del 25.06.2008;

2) la nota della Regione autonoma della Sardegna prot. 6925 del 10.06.2008;

3) gli atti regionali impugnati limitatamente alla mancata prescrizione sopra descritta, e limitatamente all’ultima richiesta inoltrata dai ricorrenti in data 3.08.2008.

 

Essendo rimasti incontestati i precedenti provvedimenti, avendo i ricorrenti, beneficiato dei contributi fino al 2007, per la parte in cui il ricorso è teso a contestare il quantum dei contributi ottenuti, esso deve essere dichiarato irricevibile.

A questo punto deve essere esaminata la richiesta di risarcimento del danno avanzata dai ricorrenti che, asseriscono che il danno per cui è causa non sarebbe solo di natura patrimoniale, pari cioè alla somma massima concedibile dalla Regione ai ragazzi, oltre alle spese per l’assistenza e le terapie, ma anche non patrimoniale ed esistenziale.

I ricorrenti avrebbero quindi subito anche un danno alla salute ed un danno morale di cui all’art. 2059 c.c. quale conseguenza dell’ingiusta lesione di un interesse inerente alla persona costituzionalmente garantito.

Secondo i ricorrenti, nella fattispecie si sarebbe verificato un danno esistenziale da provvedimento la cui prova sarebbe in re ipsa.

La richiesta di risarcimento del danno viene quantificata dai ricorrenti in € 150.000 ovvero nella somma maggiore o minore equitativamente sancita.

L’esame di tale articolata richiesta di risarcimento impone a questo Giudice di puntualizzare i principi del risarcimento del danno nel processo amministrativo.

Va anzitutto premesso che la domanda risarcitoria deve essere formulata in maniera completa e determinata. È difatti pacifico che la decisione, in quest’ambito, non è assistita dal principio dispositivo con metodo acquisitivo bensì dal principio dell’onere della prova.

Il ricorrente deve quindi assolvere in maniera compiuta all’onere della prova relativamente ai danni che sostiene di aver subito. In base all’art. 2697 c.c., il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda (danno, nesso di causalità, colpa) per illecito dell’Amministrazione.

Nel caso di specie, la domanda risarcitoria è del tutto sfornita della prova dei danni patiti posto che, ai fini del risarcimento del danno nel processo amministrativo, il ricorrente deve anche dimostrare che la caducazione dell’atto lesivo non ha effetto pienamente ripristinatorio dell’integrità della sua sfera giuridica.

Né può supplire alla carenza di ogni supporto probatorio l’affermazione che il danno esistenziale da provvedimento sarebbe in re ipsa, come sostenuto dai ricorrenti.

Il danno esistenziale, in disparte la sua concreta configurabilità, va dimostrato in giudizio con tutti i mezzi consentiti dall'ordinamento. La prova del danno può essere fornita anche per presunzioni semplici, fermo restando l'onere del danneggiato di specificare gli elementi di fatto dai quali assumere l'esistenza e l'entità del danno.

Va poi precisato, in conformità al più recente orientamento espresso dalle Sezioni Unite della Suprema Corte, che il danno esistenziale, non costituisce una categoria autonoma di pregiudizio, e rientrando nel danno morale, non può essere liquidato separatamente solo perché diversamente denominato. Il diritto al risarcimento del danno morale, in tutti i casi in cui è ritenuto risarcibile, non può prescindere dalla allegazione da parte del richiedente, degli elementi di fatto dai quali desumere l'esistenza e l'entità del pregiudizio (Cassazione civile , sez. un., 16 febbraio 2009 , n. 3677)

 

Nella nuova ricostruzione della responsabilità aquiliana di cui alle sentenze delle Sezioni Unite dell'11 novembre 2008, devono essere abbandonate le autonome categorie del danno biologico, del danno morale e/o del danno esistenziale (secondo le più disparate denominazioni). Questi tre istituti, in ossequio alla nuova ricostruzione della Suprema Corte, devono essere ricondotti, una volta per tutte, ad un'unica categoria generale di danno non patrimoniale, nell'ambito della quale devono rilevare come singole voci di pregiudizio.

 

In definitiva, l’illegittimità dell’atto amministrativo, accertata con sentenza del giudice, è un requisito necessario ma non sufficiente per l’accoglimento dell’azione risarcitoria, occorrendo altresì che l’interessato dimostri compiutamente: la sussistenza di un evento dannoso, la qualificazione del danno come danno ingiusto in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento, il nesso di causalità con l’illegittimità o comunque con la condotta della p.a., l’elemento soggettivo. Il Giudice deve quindi essere sempre posto nella condizione di poter valutare quali sono le conseguenze che il ricorrente indica come pregiudizievoli anche se in area estranea al reddito e, in generale al patrimonio.

 

Tanto il danno patrimoniale quanto il danno non patrimoniale devono quindi essere sottoposti ad un duplice giudizio:

 

quello che attiene alla meritevolezza dell’interesse leso sotto il profilo del’ingiustizia del danno;

 

quello che riguarda le conseguenze della lesione.

 

La domanda risarcitoria, per i motivi finora ampiamente esposti deve essere rigettata.

 

La specificità del caso sottoposto all’attenzione del Collegio giustifica la compensazione delle spese di lite.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna, Sezione Prima, pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe in parte lo accoglie ed in parte lo dichiara irricevibile come da motivazione e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei limiti dell’interesse dei ricorrenti.

Respinge la richiesta di risarcimento del danno avanzata dai ricorrenti ai sensi di quanto esposto in motivazione.

 

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 24/06/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Paolo Numerico, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Gianluca Rovelli, Referendario, Estensore

 

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 24/10/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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