I permessi lavorativi: l'esclusività e la continuità

Fino al 2000 per ottenere i permessi lavorativi era necessaria la convivenza con il familiare con handicap grave da assistere. Con la Legge 8 marzo 2000, n. 53 (articoli 19 e 20) è stato soppresso l'obbligo della convivenza, ma sono state introdotte le condizioni dell'esclusività e della continuità dell'assistenza.
I requisiti dell'esclusività e della continuità dell'assistenza riguardano solo i parenti, gli affini e i genitori di figli maggiorenni non conviventi che richiedono i permessi per l'assistenza del familiare con handicap grave. Non riguardano invece i genitori che assistano i figli conviventi.
Continuità significa, in linea generale, che il lavoratore assiste non occasionalmente il congiunto con handicap. Esclusività invece è, in linea teorica, la condizione assicurata quando non ci sono altri familiari conviventi in grado di prestare l'assistenza. Le modalità applicative e le eccezioni su questi concetti sono piuttosto complesse e sono specificate non dalla normativa vigente, quanto piuttosto dalla prassi amministrativa fissata nelle circolari degli Istituti previdenziali.

Le indicazioni INPS
Su tali aspetti l'INPS ha fissato delle regole molto articolate e le ha riviste nel tempo. Con la Circolare 17 luglio 2000, n. 133 (punto 2.3.1) precisava che la continuità consiste nell'effettiva assistenza del soggetto handicappato, per le sue necessità quotidiane, da parte del lavoratore per il quale vengono richiesti i giorni di permesso. Secondo l'INPS, la continuità di assistenza non era individuabile nei casi di oggettiva lontananza delle abitazioni, lontananza da considerare non necessariamente in senso spaziale, ma anche soltanto semplicemente temporale.
Con la Circolare 11 luglio 2003, n. 128 (punto 8) aveva ribadito che la "lontananza" da considerare, non va intesa solo in senso spaziale ma anche temporale. Pertanto se in tempi individuabili in circa un'ora è possibile coprire la distanza tra le due abitazioni del soggetto prestatore di assistenza e l'handicappato, è possibile riconoscere che sussiste un'assistenza quotidiana continuativa. Veniva però richiesta una rigorosa prova, da parte dell'interessato, sia dei rientri giornalieri sia dell'effettiva assistenza che è possibile fornire in tale situazione di lontananza. Potevano essere riconosciuti i permessi giornalieri nelle (sole) giornate in cui dimostra di aver accompagnato l'handicappato all'effettuazione di visite mediche, accertamenti o simili, se l'effettuazione, cioè, non è altrimenti assicurabile.
Per quanto riguarda l'esclusività, l'INPS (Circolare 17 luglio 2000, n. 133, punto 2.3.2), finora, la intendeva nel senso che il lavoratore richiedente i permessi deve essere l'unico soggetto che presta assistenza alla persona handicappata: la esclusività stessa non poteva perciò considerarsi realizzata quando il soggetto handicappato non convivente con il lavoratore richiedente risultava convivere, a sua volta, in un nucleo familiare in cui fossero presenti lavoratori che beneficiassero dei permessi per questo stesso handicappato, oppure con soggetti non lavoratori in grado di assisterlo. L'INPS elencava anche dettagliatamente le condizioni in cui è riconosciuta l'impossibilità di assistenza da parte di familiari conviventi con il disabile (es. altri familiari invalidi, minori, infermità temporanea ecc.).

La Circolare 90/2007 ha profondamente rivisto i concetti di esclusività e continuità.
L'esclusività: non è sostanzialmente più richiesta. La Circolare precisa che non rileva che nell'ambito del nucleo familiare della persona con disabilità in situazione di gravità si trovino conviventi familiari non lavoratori idonei a fornire l'aiuto necessario.
Ad esempio: se in un nucleo familiare sono presenti, oltre al lavoratore e al disabile, i due genitori di quest'ultimo, il familiare lavoratore potrà ora ottenere comunque i permessi lavorativi, beneficio non ammesso fino a prima della Circolare 90/2007. La stessa disposizione precisa anche che l'esclusività dell'assistenza non è intaccata nel caso in cui il disabile sia assistito anche da badanti, assistenti domiciliari, volontari ecc. La fruizione dei permessi lavorativi è dunque compatibile con queste forme di assistenza.
La Circolare rivede profondamente anche le precedenti indicazioni relative alle continuità dell'assistenza, anche se introduce altri concetti ugualmente aleatori. L'INPS precisa che non è necessario che l'assistenza sia quotidiana, ma deve comunque assumere i caratteri di sistematicità ed adeguatezza.
In tal senso i permessi lavorativi possono essere concessi anche ai lavoratori che - pur risiedendo o lavorando in luoghi anche distanti da quello in cui risiede di fatto la persona con disabilità in situazione di gravità (come, per esempio, nel caso del personale di volo delle linee aeree, del personale viaggiante delle ferrovie o dei marittimi) - offrano allo stesso un'assistenza sistematica ed adeguata.
In questi casi l'INPS introduce un nuovo documento da presentare agli uffici periferici: il Programma di assistenza. La Circolare non precisa come questo documento debba essere redatto e quali elementi debba contenere, salvo la firma congiunta del lavoratore e del disabile assistito (o del tutore o dell'amministratore di sostegno). Sulla congruità del Programma di assistenza si pronuncia il responsabile del Centro medico legale della sede INPS competente. La disposizione lascia intendere che il Programma di assistenza venga richiesto solo nei casi in cui il lavoratore risieda o lavori in luoghi distanti da quello in cui risiede il disabile.

Dipendenti di amministrazioni pubbliche
L'INPDAP, l'Istituto che assicura buona parte dei dipendenti pubblici, è molto più sintetico e meno articolato dell'INPS, non ponendo né eccezioni né condizioni.
La Circolare 10 luglio 2000, n. 34 prevede semplicemente che, nel caso dei parenti e degli affini, sia sufficiente una dichiarazione sostitutiva dalla quale risulti che il lavoratore sia l'unico componente della famiglia che assiste con continuità ed in via esclusiva il familiare disabile.
Successivamente è intervenuto su questi aspetti il Dipartimento Funzione Pubblica con un proprio Parere del 18 febbario 2008, n. 13. L'indicazione è cogente per tutti i dipendenti pubblici.
Relativamente al requisito della continuità, il Dipartimento ritiene che il Legislatore abbia voluto collegare in senso stretto la concessione dei permessi al requisito definito dall'articolo 3 comma 3 della Legge 104/92 e cioè collegando la situazione di gravità alla necessità di un intervento assistenziale "permanente, continuativo e globale": la situazione di handicap grave, richiede per definizione l'assistenza continuativa.
Secondo il Dipartimento Funzione Pubblica la continuità sussiste soltanto quando l'assistenza è prestata non in maniera saltuaria od occasionale ma "con assiduità e costanza, in modo tale da prestare un servizio adeguato e sistematico ossia regolare alla persona handicappata". Si tratta, fin qui, di considerazioni non dissimili a quelle espresse da INPS e INPDAP.
Ma precisa anche il Dipartimento che la continuità dell'assistenza non costituisce la finalità del permesso, e tale non potrebbe essere data l'esigua consistenza degli stessi, pari a tre giorni al mese, ma ne costituisce, al contrario, il presupposto di fatto legittimante. Nella sostanza, se non preesiste la continuità dell'assistenza, sistematica e costante al di fuori dell'orario di lavoro, i permessi non vanno concessi.
Dopo queste precisazioni il Dipartimento non fornisce alcuna indicazione per l'applicazione operativa, anzi attribuisce discrezionalità alle amministrazioni interessate: "la situazione sarà valutata di volta in volta e a seconda delle circostanze concrete da parte dell'amministrazione interessata". La condizione della continuità va autocertificata dal lavoratore interessato e valutata dall'amministrazione competente (solitamente l'ufficio personale o risorse umane).
Per quanto riguarda l'esclusività, il Dipartimento Funzione Pubblica precisa che questa va intesa nel senso che vi sia un solo lavoratore che richiede i permessi lavorativi e che ne fruisce. Questi vanno concessi, quindi, anche nel caso vi siano nel nucleo familiare altre persone in grado di prestare assistenza. In questo il Dipartimento è in linea con le indicazioni già fornite dall'INPS e dal Ministero del Lavoro. La condizione va autocertificata dal lavoratore interessato e valutata dall'amministrazione competente.

Motivare l'assenza
I permessi mensili o i permessi giornalieri vengono concessi sulla base di una certificazione di handicap grave del richiedente (se è il disabile lavoratore) o del familiare del richiedente. Non è, quindi, in linea generale, mai necessario produrre giustificazioni per l'assenza.
Anche le due eccezioni a suo tempo previste dall'INPS (mancato possesso di patente da parte di un familiare, non lavoratore, convivente con il soggetto handicappato e quindi potenzialmente in grado di prestare assistenza e necessità particolari legate alla lontananza dall'abitazione del disabile), sono superate dalla più recente Circolare 90/2007, che ha introdotto come unica forma di "motivazione" supplementare nei casi di lontananza dell'abitazione, il Programma di assistenza di cui abbiamo parlato più sopra.

Queste sono le uniche due situazioni in cui è necessario documentare i motivi dell'assenza derivante dai permessi mensili.

Carlo Giacobini
Responsabile Centro per la documentazione legislativa
Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare
Direzione Nazionale