Il ddl in materia di politiche in favore delle persone anziane e di assistenza agli anziani non autosufficienti.

É approdato ieri 11 ottobre 2022 in Consiglio dei Ministri, lo schema di disegno di legge in materia di anziani non autosufficienti.

Con questo schema di disegno di legge, il Governo, in attuazione della missione 5 componente 2 riforma 2 del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si impegna entro il 1 marzo 2024 ad adottare uno o più decreti legislativi per favorire l’invecchiamento attivo la promozione dell’inclusione sociale, la prevenzione della fragilità nonché l’assistenza sociale, sanitaria e sociosanitaria delle persone anziane non autosufficienti.

L’iter, iniziato ai primi del 2022, è stato oggetto di una lunga interlocuzione poiché oggetto di varie Commissioni (una presieduta da Mons. Paglia ed una dalla ex parlamentare Livia Turco) e soprattutto con una interlocuzione costante con le Federazioni maggiormente rappresentative delle persone con disabilità (FISH e FAND).

Queste interlocuzioni hanno dato vita ad un testo articolato ma snello, dove sì, sono state eliminate alcune evidenti criticità che andavano a collidere con la Legge Delega sulla Disabilità ma che evidenzia purtroppo alcuni elementi distonanti.

Lo schema di DL consta di tre capi e nove articoli.

L’Art. 1 individua le definizioni che dovranno essere prese come riferimento per i decreti attuativi ed in principal modo i livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS),  cioè i processi, gli interventi, i servizi, le attività e le prestazioni integrate che la Repubblica assicura su tutto il territorio nazionale, gli ambiti territoriali sociali (ATS), soggetti giuridici che garantiscono, per conto degli enti locali titolari, lo svolgimento omogeneo sul territorio di propria competenza di tutte le funzioni tecniche di programmazione, gestione, erogazione e monitoraggio degli interventi nell’ambito dei servizi sociali alle famiglie e alle persone, i punti unici di accesso (PUA), i progetti individualizzati di assistenza integrata (PAI), i livelli essenziali di assistenza (LEA) ed i caregiver familiari.

L’art. 2 individua gli oggetti ed i criteri direttivi generali che il Governo dovrà presente in considerazione per l’esercizio delle deleghe ed in particolare la promozione del valore umano, sociale, culturale ed economico di ogni stagione della vita delle persone, indipendentemente dall’età anagrafica e dalla presenza di menomazioni, limitazioni e restrizioni della loro autonomia; la promozione e valorizzazione delle attività di partecipazione e di solidarietà svolte dalle persone anziane nell’associazionismo e nelle famiglie, per la promozione della solidarietà e della coesione tra le generazioni e per il miglioramento dell’organizzazione e della gestione di servizi pubblici a favore della collettività e delle comunità territoriali, anche nell’ottica del superamento dei divari territoriali; la promozione di ogni intervento idoneo a contrastare i fenomeni della solitudine sociale e della deprivazione relazionale delle persone anziane, indipendentemente dal luogo ove si trovino a vivere, mediante la previsione di apposite attività di ascolto e di supporto alla socializzazione, anche con il coinvolgimento attivo delle formazioni sociali, del volontariato e degli enti del terzo settore;  il riconoscimento del diritto delle persone anziane alla continuità di vita e di cure presso il proprio domicilio entro i limiti e i termini definiti, ai sensi della presente legge, dalla programmazione integrata socio assistenziale e sociosanitaria statale e regionale; la promozione di un approccio complessivo e organico all’età anziana in tutte le sue dimensioni, che assicuri l’appropriatezza e la continuità dell’assistenza della persona secondo l’evoluzione delle sue condizioni bio-psico-sociali;  la promozione della valutazione multidimensionale dei bisogni e delle capacità di natura sociale, sanitaria e sociosanitaria ai fini dell’accesso a un continuum di servizi per le persone anziane fragili e per le persone anziane non autosufficienti nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente e delle facoltà assunzionali degli enti; il riconoscimento degli specifici fabbisogni di assistenza delle persone anziane con pregresse condizioni di disabilità, al fine di promuoverne l’inclusione sociale e la partecipazione attiva alla comunità, assicurando loro i livelli di qualità di vita raggiunti e la continuità con i percorsi assistenziali già in atto; la promozione del miglioramento delle condizioni materiali e di benessere psico-sociale delle famiglie degli anziani fragili o non autosufficienti e di tutti coloro i quali sono impegnati nella loro cura, mediante un’allocazione più razionale ed efficace delle risorse disponibili a legislazione vigente ed infine il rafforzamento dell’integrazione e dell’interoperabilità dei sistemi informativi degli enti e delle amministrazioni competenti nell’ambito dei vigenti programmi di potenziamento delle infrastrutture e delle reti informatiche.

Inoltre sarà istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Comitato interministeriale per le politiche in favore della popolazione anziana (CIPA), con il compito di promuovere il coordinamento e la programmazione integrata delle politiche nazionali in favore delle persone anziane, con particolare riguardo alle politiche per la presa in carico delle fragilità e della non autosufficienza.

Esso sarà presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri e composto dai Ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, per le pari opportunità e la famiglia, per le disabilità, degli affari regionali, dell’economia e delle finanze o loro delegati.

Il fulcro dello schema di DL si ha negli art. 3 e soprattutto nell’art. 4, nati dal costante confronto con le Federazioni, dove si consegnano, nell’art. 3, al Governo le deleghe da adottare entro il 1 marzo 2024 di uno o più decreti relativi sia ai principi generali dell’art. 2 e sia riguardo agli interventi per l’invecchiamento attivo e la promozione dell’autonomia delle persone anziane ed interventi per la prevenzione della fragilità.

Nell’art. 4 invece si individuano interventi finalizzati a riordinare, semplificare, coordinare e rendere più efficaci le attività di assistenza sociale, sanitaria e sociosanitaria per le persone anziane non autosufficienti, anche attraverso l’individuazione di un unico centro di spesa e di responsabilità in ambito LEPS.

Ma non solo: vi sono indicazioni specifiche per l’adozione di una definizione di popolazione anziana non autosufficiente che tenga conto dell’età anagrafica, delle condizioni di fragilità, nonché dell’eventuale condizione di disabilità pregressa, tenuto anche conto delle indicazioni dell’International Classification of Functioning Disability and Health-ICF dell’Organizzazione mondiale della sanità e degli ulteriori e diversi strumenti di valutazione in uso da parte dei servizi sanitari, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 25 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; una definizione del Sistema nazionale per la popolazione anziana non autosufficiente (SNAA), con il compito di procedere alla programmazione integrata, alla valutazione e al monitoraggio degli interventi e dei servizi statali e territoriali rivolti alle persone anziane non autosufficienti, nel rispetto degli indirizzi generali elaborati dal CIPA, con la partecipazione attiva delle parti sociali e delle associazioni di settore;  l’ adozione, di un sistema di monitoraggio dell’erogazione dei LEPS per le persone anziane non autosufficienti e di valutazione dei risultati, e di un correlato sistema di interventi sostitutivi e conseguenti sanzioni in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di servizio; una promozione su tutto il territorio nazionale,  di un omogeneo sviluppo degli ATS, ai fini dell’esercizio delle funzioni di competenza degli enti territoriali e della piena realizzazione dei LEPS; una semplificazione dell’accesso agli interventi e ai servizi sanitari, sociali e sociosanitari e messa a disposizione di punti unici di accesso (PUA), collocati presso le Case di Comunità, orientati ad assicurare alle persone anziane non autosufficienti e alle loro famiglie il supporto informativo e amministrativo per l’accesso ai servizi dello SNAA e lo svolgimento delle attività di screening per l’individuazione dei fabbisogni di assistenza;  una semplificazione e integrazione delle procedure di accertamento e valutazione della condizione di persona anziana non autosufficiente, favorendo su tutto il territorio nazionale la riunificazione dei procedimenti in capo ad un solo soggetto, la riduzione delle duplicazioni e il contenimento dei costi e degli oneri amministrativi, mediante la previsione di una valutazione multidimensionale unificata, da effettuarsi secondo criteri standardizzati e omogenei a livello nazionale, finalizzata all’identificazione dei fabbisogni di natura sociale, sociosanitaria e sanitaria della persona anziana e del suo nucleo familiare e all’accertamento delle condizioni per l’accesso alle prestazioni di competenza statale, destinata a sostituire le procedure di accertamento dell’invalidità civile; lo svolgimento presso i PUA, da parte delle Unità di Valutazione Multidimensionali (UVM) ivi operanti, della valutazione finalizzata a definire il Progetto Assistenziale Individualizzato (PAI), redatto tenendo conto dei fabbisogni assistenziali individuati nell’ambito della valutazione multidimensionale unificata), con la partecipazione della persona destinataria, dei familiari coinvolti e, se nominato, dell’amministratore di sostegno.

Da ultimo, la previsione del “Budget di cura e assistenza” quale strumento per la ricognizione, in sede di definizione del PAI, delle prestazioni, dei servizi e delle risorse complessivamente attivabili.

Sempre l’art. 4 prevede l’adozione di criteri e indicatori specifici per il monitoraggio delle diverse tipologie di prestazione assistenziale riferite alle persone anziane non autosufficienti, ricomprese nei LEPS soffermandosi anche sulle prestazioni di assistenza domiciliare, individuando anche una unificazione in un servizio di Assistenza Domiciliare Integrata Sociosanitaria e Sociale (ADISS), finalizzato a garantire un’offerta integrata di assistenza sanitaria, sociale e sociosanitaria, secondo un approccio basato sulla presa in carico di carattere continuativo e multidimensionale.

Per i servizi semiresidenziali, vi sarà una promozione dell’offerta di interventi complementari di sostegno, con risposte diversificate in base ai profili individuali, attività di socialità e di arricchimento della vita, una previsione di misure idonee a perseguire adeguati livelli di intensità assistenziale, anche attraverso la rimodulazione della dotazione di personale in funzione della numerosità degli anziani residenti e delle loro specifiche esigenze, nonché della qualità degli ambienti di vita, con strutture con ambienti amichevoli, familiari, sicuri, che facilitino le normali relazioni di vita e garantiscano la riservatezza della vita privata delle persone anziane oltre che una revisione dei criteri minimi di autorizzazione e di accreditamento dei soggetti erogatori pubblici e privati, anche del terzo settore, per servizi di rete, domiciliari, diurni, residenziali e centri multiservizi socioassistenziali, sociosanitari e sanitari.

Al punto P) dell’art. 4 si specifica espressamente che al fine di favorire e sostenere le migliori condizioni di vita delle persone con pregresse condizioni di disabilità che entrano nell’età anziana, vi sarà il riconoscimento del diritto di accedere a servizi e attività specifici per la loro pregressa condizione di disabilità, con espresso divieto di dimissione o di esclusione dai pregressi servizi a seguito dell’ingresso nell’età anziana; e di accedere inoltre, su richiesta, agli interventi e alle prestazioni specificamente previste per le persone anziane e delle persone anziane non autosufficienti, in coerenza con il PAI, senza necessità di richiedere l’attivazione di un nuovo percorso di accertamento della non autosufficienza e, se già esistente, della valutazione multidimensionale e del progetto individuale previsti dalla legge 30 dicembre 2021, n. 227.

Nell’art. 5 si individua la delega al Governo in materia di politiche per la sostenibilità economica e la flessibilità dei servizi di cura e assistenza a lungo termine per le persone anziane e per le persone anziane non autosufficienti.

Tra i principi e i criteri direttivi ai quali il legislatore dovrà attenersi si prevede l’introduzione, anche in via sperimentale e progressiva, per le persone anziane non autosufficiente che optino espressamente per essa, di una prestazione universale erogabile, a scelta del beneficiario, sotto forma di trasferimenti monetari o di servizi alla persona.

Questa prestazione riguarderà la platea dei soggetti già destinatari dell’indennità di accompagnamento che avranno facoltà di optare espressamente per la nuova prestazione.

Essa, oltre a sostituire, in caso di opzione, l’indennità di accompagnamento assorbirà anche le prestazioni indicate nella Legge Delega sulla Disabilità, concernenti il sostegno della domiciliarità e dell’autonomia personale delle persone anziane non autosufficienti e il supporto ai familiari che partecipano all’assistenza.

Per questo fine specifico sarà istituito un fondo presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Al fine del miglioramento delle prestazioni di cura e assistenza in favore delle persone anziane non autosufficienti, si prevede la ricognizione, il riordino e la semplificazione delle agevolazioni contributive, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, volte a sostenere la regolarizzazione del lavoro di cura domiciliare e a promuovere l’occupazione di qualità nel settore dei servizio socioassistenziali, si  prevede la definizione delle modalità di formazione del personale addetto al supporto e all’assistenza delle persone anziane mediante la definizione di percorsi formativi idonei allo svolgimento delle attività professionali prestate nell’ambito della cura e dell’assistenza alle persone anziane non autosufficienti sia presso i servizi del territorio, che a domicilio e nei centri semiresidenziali integrati e residenziali, anche con l’identificazione dei fabbisogni regionali per assistenti sociali e pedagogisti e si introduce altresì l’intervento, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, a sostegno delle migliori condizioni di vita individuali dei caregiver familiari, con particolare riguardo ai loro specifici bisogni di supporto, anche psicologico; con la ricognizione dell’ambito di applicabilità delle tutele, anche in ambito previdenziale, e degli strumenti per l’inserimento e il reinserimento nel mercato del lavoro e, comunque, di forme di sostegno idonee ad evitare che, dall’impegno assistenziale, possa derivare un pregiudizio alla vita formativa e lavorativa nonché all’esercizio delle responsabilità genitoriali e educative nei confronti dei figli minori.

Inoltre è prevista l’audizione delle rappresentanze dei caregiver familiari nell’ambito della programmazione sociale socio-sanitaria e sanitaria a livello nazionale, regionale e locale.

Nell’art. 6 si delinea il procedimento per l’adozione dei decreti legislativi mentre nell’art. 7 si  introduce una clausola di salvaguardia prevedendo che le disposizioni della presente legge e quelle dei decreti legislativi emanati in attuazione della stessa sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano, compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione.

Nell’art. 8 si individuano le coperture e le le misure finanziarie per dare attuazione agli interventi stabiliti dallo schema di DL.

Orbene, lo schema prevede che alle misure previste, si provveda con le risorse disponibili nel PNRR, nonché mediante la ricognizione e razionalizzazione delle risorse esistenti, consistenti con riferimento all’erogazione delle sole prestazioni sanitarie, con l’utilizzo delle risorse derivanti dal trasferimento alle Regioni e alle Province Autonome delle relative quote del Fondo Sanitario Nazionale specificamente destinate per tali finalità nell’ambito dei livelli essenziali dell’assistenza sanitaria; mente con riferimento all’erogazione delle sole prestazioni sociali, si prevede la ricognizione e la razionalizzazione delle risorse previste a legislazione vigente, nell’ambito del Fondo per le non autosufficienze e degli altri Fondi sociali Nazionali specificamente destinati agli interventi in materia di anziani e persone non autosufficienti, del Fondo per il sostegno del ruolo di cura e di assistenza del caregiver familiare e del Fondo per il sostegno del ruolo di cura e di assistenza del caregiver familiare.

L’ultimo articolo prevede l’entrata in vigore il giorno dopo la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

CONCLUSIONI.

Il Nostro Centro Studi ha sempre analizzato asetticamente e mai in forma polemica, ogni provvedimento adottato dal Governo e dal Parlamento; lo abbiamo fatto anche in questa occasione e lo continueremo a fare.

Ma non ci possiamo sottrarre dall’individuare alcuni elementi di criticità dello schema di legge in analisi.

In esso, si legge in più parti che le azioni si attueranno nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.

Quella in esame sarà una riforma che mirerà ad attivare azioni di prevenzione e di promozione di stili di vita attiva, nonché programmi e percorsi volti a contrastare l’isolamento e l’esclusione sociale di tutta la popolazione anziane, e soprattutto che mirerà a strutturare, come livelli essenziali delle prestazioni, gli interventi di assistenza sociale, socio-sanitaria e sanitarie per le persone anziane “non autosufficienti”, incluse garanzie per i loro caregiver; essa non può essere posta in essere senza un incremento sostanzioso delle risorse.

Nell’articolo 8 del disegno di legge delega si prevede che le prestazioni sanitarie e socio-sanitarie si continueranno ad erogare con le attuali risorse e che le prestazioni sociali in favore delle persone anziane tout court e di quelle non autosufficienti, addirittura verranno finanziate attingendo dall’attuale Fondo Nazionale per la non autosufficienza (che contiene le risorse per garantire gli interventi alla vastissima platea di persone con disabilità infrasessantacinquenni “grave” e “gravissima” e le risorse per la vita indipendente delle persone con disabilità), dal Fondo Povertà e Fondo Politiche Sociali, nonché dai Fondi statali istituiti per i caregiver in generale.

Il rischio è quindi che vi sia un’erosione di risorse oggi a disposizione di persone anziane e persone con disabilità a favore delle prime, specie nel caso del Fondo Nazionale per la non autosufficienza, visto che determinati servizi potrebbero essere considerati LEPS per gli anziani non autosufficienti e meri obiettivi di servizio per le persone con disabilità non autosufficienti.

Né gli interventi del PNRR previsti dall’Investimento 1.1. della Missione 5 Componente 2 (di 500 milioni di euro una tantum) e già assegnati agli Ambiti con Avviso n. 1/2022 del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali creeranno chissà quale viatico per gli interventi sociali della tale riforma, visto che “L’investimento si articola in quattro possibili categorie di interventi da realizzare da parte dei Comuni, singoli o in associazione (Ambiti sociali territoriali), quali: (i) interventi finalizzati a sostenere le capacità genitoriali e a supportare le famiglie e i bambini in condizioni di vulnerabilità; (ii) interventi per una vita autonoma e per la deistituzionalizzazione delle persone anziane, in particolare non autosufficienti; (iii) interventi per rafforzare i servizi sociali a domicilio per garantire la dimissione anticipata e prevenire il ricovero in ospedale; (iv) interventi per rafforzare i servizi sociali attraverso l’introduzione di meccanismi di condivisione e supervisione per gli assistenti sociali. La linea di attività più corposa del progetto (oltre 300 milioni) è finalizzata a finanziare la riconversione delle RSA e delle case di riposo per gli anziani in gruppi di appartamenti autonomi, dotati delle attrezzature necessarie e dei servizi attualmente presenti nel contesto istituzionalizzato.”

Anche gli interventi del PNRR relativamente all’area sanitaria e socio-sanitaria serviranno come Investimenti iniziali per l’attivazione delle Case della Comunità (2 miliardi di euro) per la presa in carico di tutti i cittadini (minori, donne, anziani, persone con disabilità, persone con dipendenze, ecc.), per l’attivazione di cure domiciliari per circa il 10% della popolazione anziane ultrasessantacinquenne, partendo da chi ha una o più patologie croniche e/o non autosufficienti, inclusi gli interventi di telemedicina e domotica e l’attivazione di 602 Centrali Operative Territoriali come punti di raccordo con i servizi sanitari del distretto (con Investimento di 4 miliardi di euro), e per il rafforzamento dell’infrastruttura tecnologica per 1 miliardo di euro (Fascicolo Sanitario elettronico).

Inoltre non viene previsto un monitoraggio sui risultati e l’efficacia per interventi LEPS e LEA, ma semplicemente verifica in termini di erogazione dei servizi; oltre a questo viene previsto che le persone con disabilità pregressa, al raggiungimento del 65° enne anno di età, non vengano dimesse dai pregressi servizi e possano accedere anche ai servizi specifici per l’età anziana, senza doversi sottoporre alla valutazione volta ad accertare la condizione di non autosufficienza, in ciò raccordandosi con la legge delega in tema di disabilità n. 227/2021 e con il progetto individuale che le persone con disabilità eventualmente hanno rispetto alla medesima legge.

Da ultimo l’intero capitolo sui sostegni e riconoscimenti riservati ai caregiver si ritiene che non sia sufficientemente analizzato ed implementato sia in termini di aiuto che di fondi.

 

Approfondimento a cura del Centro Studi Giuridici HandyLex
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